18.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы государственного управления в области обеспечения безопасности

Законом от 5 марта 1992 г. № 2446-1, в ред. закона РФ от 25.12.1992 г. № 4235-1; указа Президента РФ от 24.12. 1993 г. № 2288 «О безопасности» безопасность определяется как состо­яние защищенности жизненно важных интересов личности — ее прав и свобод, общества — его материальных и духовных ценностей и государства — его конституционного строя, суве­ренитета и территориальной целостности от внутренних и вне­шних угроз¹.

В «Концепции национальной безопасности РФ», утверж­денной указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г.², выра­жены цели и государственная стратегия в области обеспече­ния безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социаль­ного, военного, техногенного, экологического, информацион­ного и иного характера.

Большое организационное значение имеют принятые указ Президента РФ от 15 ноября 1999 г. «Вопросы Совета Безопас­ности РФ»³ и постановление Правительства РФ от 15 сентября 1999 г. «О мерах по противодействия терроризму»⁴. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. структуры и функции Фе­деральной пограничной службы РФ, а также часть функций и структуры, их обеспечивающие, расформированного ФАПСИ переданы в ФСБ России (РГ. 2003. 12 марта).

¹ Ведомости РСФСР. 1992. № 15. Ст. 769.

² СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909.

³ СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5684.

⁴ СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4550.

402

403

Обеспечение безопасности страны достигается проведением единой государственной политики в области экономического, политического, информационного, организационного и иного характера, адекватной угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. То есть здесь требуется про­ведение комплексных мер политического, экономического, экологического, медицинского, военного и иного характера.

Структура и содержание сил обеспечения безопасности разнообразны. Они включат в себя: Вооруженные Силы, фе­деральные органы безопасности, органы внутренних дел, внеш­ней разведки, пограничные и внутренние войска; налоговой полиции, службы действий в чрезвычайных ситуациях, под­разделения гражданской обороны; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безо­пасности средств связи и информации; таможни; органы охра­ны здоровья населения и другие государственные органы обес­печения безопасности государства.

Президент РФ в соответствии с законом от 5 марта 1992 г. «О безопасности» осуществляет общее руководство органами обеспечения безопасности. Он возглавляет совещательный орган — Совет безопасности, который рассматривает вопросы внутренней и внешней политики страны в области обеспече­ния безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабиль­ности и правопорядка в стране. Президент контролирует и ко­ординирует деятельность государственных органов обеспече­ния безопасности, организует и контролирует деятельность рос­сийских спецслужб.

Правительство РФ непосредственно осуществляет руковод­ство и контролирует реализацию мероприятий по обеспечению безопасности государства федеральными органами исполнитель­ной власти.

Системы органов обеспечения безопасности и правовые основы регулирования их деятельности включают: Федераль­ную службу безопасности РФ (ФСБ России), ее деятельность

404

регламентирована Законом от 3 апреля 1995 г.

Одним из центральных органов исполнительной власти в сфере безопасности является Федеральная служба безопас­ности РФ, деятельность которой регламентирована Федераль­ным законом от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в РФ»⁵ в ред.07.11.2000 г. № 135 - ФЗ и указом Президента РФ от 07.07.1998 г. № 806, в ред. 11.06.2001 г. № 694 «Об утверждении Положения о ФСБ России, и ее струк­туре». Переданные указом Президента РФ структуры, обеспе­чивающие пограничную службу и часть функций бывшего рас­формированного ФАПСИ при Президенте РФ, укрепили служ­бы ФСБ России, что по существу и было ранее. Практика по­казала неэффективность такой дифференциации функций и обеспечивающих их структур.

Общее руководство деятельностью органов федеральной службы безопасности осуществляют Президент и Правитель­ство РФ.

Органы Федеральной службы безопасности РФ представляют собой единую централизованную систему, утвержденную указом Президента РФ от 22.05. 1997 г. № 515⁶, и от 07.07.1998 г. № 806, в ред. 11.06.2001 г. № 694 «Об утверждении Положе­ния о ФСБ России, и ее структуре».

Структура Федеральной службы безопасности России вклю­чает в себя:

1) департаменты контрразведки; по борьбе с терроризмом; экономической безопасности; анализа, прогноза и стра­тегического планирования;

¹ СЗ РФ.

² СЗ РФ. 1998. № 28, ст. 3320; 2001. № 24, ст. 2422.

³ СЗ РФ. 1996. № 3, ст.143; 2000. № 46, ст. 4537.

⁴ СЗ РФ. 1996. № 32, ст. 3901; 2001. № 49, ст. 4498. ⁵СЗ. 1995. № 15, ст. 1269.

¹ СЗ РФ. 1997. № 21, ст. 2468.

405

2) управления: военной контрразведки; конституционной безопасности; следственное; собственной безопасности;

3) управления (отделы) Федеральной службы безопасности России по отдельным регионам и субъектам федерации (территориальные органы безопасности);

4) управления (отделы) Федеральной службы безопасности России в Вооруженных Силах, войсках и иных воинс­ких формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках).

Органы федеральной службы безопасности в своем подчи­нении имеют предприятия, учебные заведения, научно-иссле­довательские, экспертные и военно-медицинские учреждения и подразделения, военно-строительные подразделения, цент­ры специальной подготовки, а также подразделения специаль­ного назначения.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, Федеральная служба безопасности России создает свои терри­ториальные органы безопасности и органы безопасности в вой­сках, осуществляет руководство ими и организует их деятель­ность, издает в пределах своих полномочий нормативно-пра­вовые акты и непосредственно реализует основные направле­ния деятельности органов федеральной службы безопасности государством.

Организация деятельности органов федеральной службы безопасности осуществляется на основе принципов:

• уважения и соблюдения прав и свобод человека и граж­данина;

• законности;

• единства системы органов федеральной службы безопас­ности и централизации управления;

• сочетания гласных и негласных методов и средств в де­ятельности, включая методы конспирации.

Основные направления деятельности:

1) контрразведывательная деятельность;

2) борьба с преступностью;

3) разведывательная деятельность.

Организация контрразведывательной деятельности за­ключена в выявлении, предупреждении, пресечении разведы­вательной и иной враждебной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба государственной бе­зопасности Российской Федерации.

Сущность организации борьбы с преступностью состав­ляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, пре-

406

дупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террорис­тической деятельности, организованной преступности, корруп­ции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предваритель­ное следствие по которым отнесены к их ведению. Закон от 12 августа 1995 г. № 144 «Об оперативно-розыскной деятель­ности»¹, текущей ред. 05.01.1999 г. является основным в опе­ративно-розыскной деятельности спецслужб и правоохранитель­ных органов. Они осуществляют также мероприятия по выяв­лению, предупреждению, пресечению и раскрытию дея-^тельности незаконных вооруженных формирований, отдельных ниц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российс­кой Федерации, и решают другие задачи в сфере борьбы с пре­ступностью.

Разведывательная деятельность осуществляется органа­ми федеральной службы безопасности во взаимодействии с орга­нами внешней разведки в целях получения информации об угрозах безопасности Российской Федерации.

В Федеральном законе подробно изложены обязанности и права органов федеральной службы безопасности. В частно­сти, они обязаны обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объектов оборонного комплекса, атомной энерге­тики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, при­оритетных научных разработок. Они должны участвовать в реализации мер по защите сведений, составляющих государ­ственную тайну; проводить во взаимодействии со Службой внеш­ней разведки мероприятия по обеспечению безопасности уч­реждений и граждан России за ее пределами; во взаимодей­ствии с Пограничными войсками — меры по обеспечению ох­раны государственной границы; во взаимодействии с органа­ми внутренних дел — меры по обеспечению безопасности пред­ставительств иностранных государств на территории Российс­кой Федерации и др.

Служба внешней разведки РФ (СВР России) является фе­деральным органом исполнительной власти, обеспечивающим безопасность страны, защищающим безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием

СЗ РФ. 1995. М 33, ст. 3349; 1997, № 29, ст. 3502; 1998. № 30, ст. 3613.

407

специальных методов и средств, определенных законодатель­ством страны.

Федеральным Законом от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»¹ закреплены принципы организации деятельности органов внешней разведки, их правовое положение и соци­альная защита ее сотрудников и лиц, оказывающих им содей­ствие, а также осуществление контроля и надзора за ее дея­тельностью со стороны органов государственной власти.

Разведывательные органы и их подразделения добывают и обрабатывают информацию, затрагивающую жизненно важные интересы Российской Федерации, а также о реальных и потен­циальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц в отношении со­стояния безопасности страны.

Для получения информации в интересах государства внеш­ней разведке предоставляются соответствующие полномочия:

• взаимодействие с контрразведывательными органами Рос­сийской Федерации и заключение с различными орга­низациями соглашений, необходимых для разведыватель­ной деятельности;

• установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие, и осуществление мер по защите кадрового со­става;

• использование в целях конспирации документов, зашифровывающих личности сотрудников кадрового со­става, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, помещений и транспортных средств внеш­ней разведки;

• обеспечение безопасности заграничных учреждений Рос­сийской Федерации и командированных за границу рос­сийских граждан, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.

В систему органов, осуществляющих внешнюю разведку, входят подразделения органов внешней разведки Министерства обороны России и соответствующие подразделения ФСБ России осуществляющие функции пограничной службы и информаци­онное обслуживание государственных органов власти.

Основными правовыми актами, закрепляющими и регули­рующими отношения охраны границы, ее режима, погранич-

¹ СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 143; 200, № 46, ст. 4537

408

ного режима служат ФЗ от 1.04. 1993 г. «О государственной границе РФ» в текущей ред. 24.03.2001 г. и Положение о ФПС России, утв. указом Президента РФ от 19.07.1997 г.¹

Органы управления пограничной службы включают: по­граничные войска Российской Федерации, органы погранич­ного и иных видов контроля, оперативные органы, органы обес­печения безопасности, учебные заведения, предприятия, уч­реждения и организации, находящиеся в подчинении ФСБ России согласно указу Президента РФ от 11 марта 2003 г. (РГ. 2003. 12 марта).

Государственная граница — это зона обеспечения безопас­ности государства, объединяющая усилия служб безопасности, разведки и контрразведки, министерств обороны, иностранных и внутренних дел, торговли, охраны природы, рыбного хозяй­ства, таможенной службы, санитарного надзора и многих дру­гих государственных органов и служб. Координирующую роль в организации этих структур уполномочена осуществлять Фе­деральная пограничная служба.

Основным правовым актом, закрепляющим и регулирую­щим вопросы охраны границы, ее режима, пограничного ре­жима и других вопросов является закон от 1.04.1993 г. «О государственной границе Российской Федерации»² в текущей ред. 24.03.2001 г.

Охрана государственной границы осуществляется посред­ством обеспечения соответствующих административно-право­вых режимов: режима государственной границы, погранич­ного режима и пограничной полосы.

Режим государственной границы включает определенный ее порядок содержания, пересечения ее гражданами и транс­портными средствами; перемещение через нее товаров и жи­вотных; ведение на ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешение инцидентов, связанных с наруше­нием режима границы.

Пограничный режим — это совокупность правил въезда (прохода), временного пребывания лиц и транспортных средств в пограничной полосе; осуществление в ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности; проведения различных мас­совых мероприятий и т.п.

Пограничная полоса — это часть территории, прилегаю­щей к государственной границе на всем ее протяжении, шири­ной до 5 км.

¹ СЗ РФ. 1997. № 30, ст. 3598.

² СЗ РФ. 1995. № 17, ст. 1545.

409

«Порядок привлечения граждан к охране государственной границы РФ» утвержден постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г.¹

Пограничные войска в рамках ФПС России осуществляют самостоятельный вид правоохранительной деятельности.

Структура пограничных войск России состоит: из Глав­ного командования, шести пограничных округов (Северо-за­падный, Кавказский особый, Забайкальский, Дальневосточный, Тихоокеанский, Северо-восточный), четырех групп Погранич­ных войск (в городах Воронеже и Калининграде, в Таджикис­тане и Киргизии) и других частей, отрядов и учебных заведений. Все они действуют в соответствии с утвержденной Президентом РФ концепцией охраны Государственной границы.

Особую роль в обеспечении безопасности личности, обще­ства и государства играет МЧС России.

Указом Президента РФ утверждено положение от 02,08 1999 г. № 953 «Вопросы МЧС России», которое определяет его право­вой статус.

В указе отмечено, что в соответствии с Федеральным кон­ституционным законом «О Правительстве Российской Федера­ции», а также в целях реализации единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно­генного характера постановлено:

«Утвердить прилагаемое Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и лик­видации последствий стихийных бедствий».

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий (МЧС России) является федеральным органом исполни­тельной власти, специально уполномоченным на решение за­дач в области гражданской обороны, защиты населения и тер­риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенно­го характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации), проводящим единую государственную политику и осуществ­ляющим государственное управление в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситу­аций, а также координацию деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти по защите населения и террито­рий от чрезвычайных ситуаций.

¹ СЗ РФ. 1995. № 17, ст. 1545.

410

Правовые основы деятельности. МЧС России в своей дея­тельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, ука­зами и распоряжениями Президента России, приказами и ди­рективами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ, постановлениями и распоряжениями Правитель­ства РФ, международными договорами РФ, а также ее Поло­жением.

Основными задачами МЧС России являются:

1) реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций;

2) осуществление по решению Президента РФ и Правитель­ства РФ мер по организации и ведению гражданской обороны, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

3) осуществление нормативного регулирования, а также специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций в области гражданской обороны;

4) осуществление государственного управления и коорди­нация деятельности федеральных органов исполнительной вла­сти в области гражданской обороны, защиты населения и тер­риторий от чрезвычайных ситуаций;

5) осуществление в установленном порядке сбора и обработ­ки информации в области гражданской обороны, защиты насе­ления и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также обме­на ею.

МЧС России в соответствии с возложенными на него за­дачами осуществляет следующие основные функции:

1) разрабатывает предложения по формированию основ еди­ной государственной политики в области гражданской оборо­ны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиационных аварий и катастроф;

2) организует разработку и вносит на рассмотрение Прези­дента РФ и Правительства РФ проекты законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам граждан­ской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычай­ных ситуаций, в том числе преодоления последствий радиаци­онных аварий и катастроф;

3) принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны и осуществ­ляет контроль за их исполнением;

411

4) осуществляет в соответствии с Основами (концепцией) государственной политики РФ по военному строительству ко­ординацию деятельности и взаимодействия компонентов воен­ной организации при решении задач обеспечения обороны стра­ны и безопасности государства в области гражданской оборо­ны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

5) участвует в подготовке предложений Президенту РФ о введении чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях в случае возникновения чрезвычай­ной ситуации;

6) разрабатывает и вносит в Правительство РФ для пред­ставления Президенту РФ предложения о введении в действие Плана гражданской обороны на территории РФ или в отдель­ных ее местностях в полном объеме или частично;

7) участвует в подготовке предложений Президенту РФ о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооружен­ных Сил РФ, других войск и воинских формирований и иные функции.

МЧС России в пределах своей компетенции полномочно:

1) принимать решения, обязательные для исполнения орга­нами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями;

2) проводить в установленном порядке проверки федераль­ных органов исполнительной власти по вопросам гражданской обороны;

3) осуществлять по согласованию с органами исполнитель­ной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления проверки по вопросам гражданской обороны, защиты населе­ния и территорий от чрезвычайных ситуаций;

4) запрашивать и получать в установленном порядке от фе­деральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов РФ информацию, необходимую для выполнения возложенных на МЧС России задач;

5) привлекать в установленном порядке специалистов и орга­низации для участия в проведении государственной эксперти­зы проектов, оценки и контроля потенциально опасных объек­тов и производств и решения других задач;

6) иметь специальные транспортные средства, оборудован­ные утвержденными в установленном порядке опознаватель­ными знаками, специальными сигналами и средствами связи.

Приказом МЧС РФ от 10.09.2001 № 396 утверждены Поло­жение о региональном центре по делам гражданской обороны,

412

чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихий­ных бедствий и Перечень этих региональных центров.