<<
>>

§ 1. Финансово-правовой конфликт: понятие и процедуры преодоления

Финансовое право, подобно любой правовой общности, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений.

Отношения и общественные связи, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправле-ния, носят многоаспектный, комплексный характер и по своему социальному, политическому и правовому содержанию изначально конфликтны.

СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.

Правовая конфликтология — явление относительно новое в российской юридической науке. Вместе с тем правоприменительная деятельность свидетельствует о высокой степени актуальности разработки и легализации многих основополагающих категорий юридического конфликта, отграничении его от смежных правовых категорий. Ежедневная необходимость преодоления юридических конфликтов в сфере финансовой деятельдюс-ти обусловила их изучение и правовую регламентацию.

Финансово-правовые конфликты являются отрицательным последствием существующих противоречий. По мнению некоторых ученых, «юридические противоречия выражаются в разном правопонимании, в столкновении правовых актов, в неправомерных действиях государственных, межгосударственных и общественных структур, в притязаниях и действиях по изменению существующего правопорядка»1.

Противоречия в финансовой сфере имеют потенциальный характер, но не всегда влекут возникновение конфликтных ситуаций. Своевременное выявление противоречий, прогнозирование их развития могут стать фактором совершенствования финансового законодательства. Тем не менее само наличие и изначальная возможность противоречий перерасти в юридичес-кие конфликты обусловливают необходимость императивного воздействия государства на поведение иных субъектов финансового права. При надлежащем выполнении подчиненными субъектами возложенных на них финансово-правовых обязанностей и соответствующей реализации государством (муниципальным образованием) своей финансовой компетенции противоречие не перерастет в конфликт, поскольку адекватно выбранные правовые средства будут поддерживать необходимый уровень финансовой дисциплины.

Юридический конфликт в финансовой сфере возникнет при наличии двух условий: нежелании одной стороны следовать правовым предписаниям и несогласии другой стороны с правовым нигилизмом контрагента.

Финансово-правовой конфликт — это противоборство субъектов финансовых правоотношений, возникающее при осуществлении финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Юридический конфликт в финансовой сфере возможно определить и через правоотношение, т. е. рассматривать как

1 Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 34.

154

Финансовое право России. Общая часть

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

155

конфликтное финансовое правоотношение, участники которого имеют разные интересы и находятся в состоянии противоборства относительно их реализации.

Многие финансово-правовые конфликты носят системный характер и обусловлены реализацией конституционных принципов формирования демократического правового социального государства. Реализация основополагающих идей Конституции РФ представляет собой сложный процесс совершенствования системы экономических, социальных, политических, правовых отношений на всех уровнях их проявления — как государственном, муниципальном уровнях, так и на уровне проявления личных интересов человека. Это означает, что при разрешении финансово-правовых конфликтов государство должно стремиться к достижению баланса интересов личности, общества и государства. Важнейшее место среди способов достижения режима их сбалансированности занимают правовые средства.

По своей сущности финансово-правовой конфликт имеет юридические свойства, поэтому финансовое законодательство должно предусматривать наличие юридических процедур его завершения (преодоления, разрешения). Юридическое вмеша-тельство в финансовые конфликты необходимо и в силу специфики имущественной сферы их возникновения, сочетающей и отражающей публичные и частные интересы. Свободное перемещение финансовых средств, равенство всех форм собственности, а также признание частных и публичных интересов составляют элементы конституционного строя.

Следствием конституционного признания названных отношений является законодательный поиск оптимальных способов преодоления финансово-правовых конфликтов.

Реализация финансово-правовых норм сопровождается огромным количеством юридических конфликтов, вызванных различными причинами. Вместе с тем процесс совершенствования системы финансового законодательства не сможет до конца устранить коллизии правовых норм или противоречия между отдельными правовыми актами. Более того, стремление государства увеличить объем публичной финансовой деятельности и, как следствие, закономерная реакция частного субъекта максимально сохранить свою собственность неизбежно будут порождать правореализационные споры. Урегулировать разногласия или максимально нейтрализовать их негативные послед-

ствия возможно посредством использования механизма разрешения юридических конфликтов.

Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов — это система взаимосогласованных правовых процедур (средств, способов), позволяющая выявить причины конфликта, осуществить его формализацию и идентификацию, принять адекватные меры по разрешению и последующему предотвращению противоборства субъектов финансового права.

Сферой возникновения финансово-правовых конфликтов являются общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Результатом возникшего противоборства сторон становится конфликтное финансовое правоотношение, отличающееся от позитивного финансового правоотношения противоречивыми интересами сторон. Однако наличие противопо-ложных (а иногда и антагонистических) интересов у субъектов финансовых правоотношений еще не означает трансформации общественной связи между ними в юридический конфликт. Финансово-правовой конфликт будет иметь место при возник-шем противоборстве субъектов, т. е. при осуществлении обеими сторонами «разновекторных» деяний (действий или бездействия).

Объективная сторона финансово-правового конфликта выражается в форме действий или бездействия, основным мотивом совершения которых выступает нежелание соблюдать права и интересы противоположного субъекта.

Следовательно, основой применения правовых процедур, направленных на разрешение финансово-правового конфликта, будет выступать сложный юридический состав — совокупность юридических фактов в виде действий сторон конфликтных финансовых правоотношений или неправомерного бездействия одной из сторон.

Подобно самому юридическому конфликту в финансовой сфере механизм его правового регулирования не является статическим и состоит из определенных элементов. Важнейшим атрибутом здесь выступают процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов, сопровождающие завершающую стадию противоборства и в концентрированном виде отражающие эффективность влияния,права на общественные отношения в финансовой сфере. Наличие юридических процедур должно быть одним из основных элементов правового режима финансово-

156

Финансовое право России. Общая часть

правового конфликта, поскольку без их наличия большинство финансовых правоотношений не будут иметь гарантии осуществления, а возникшие финансово-правовые споры не получат механизма правовой реализации.

Противоположность имущественных интересов субъектов финансового права, их дифференцированное отношение к публичной финансовой деятельности, видовое и количественное многообразие объектов финансово-правового регулирования придают финансово-правовым конфликтам различные характер и мотивацию. Видовое многообразие финансово-правовых конфликтов предполагает выработку оптимальных правовых средств, предназначенных для устранения противоборства сторон. Существенное значение в решении данного вопроса имеет классификация финансово-правовых конфликтов по различным основаниям, в частности: 1) по видам субъектов — конфликт между территориальными, коллективными или частными (индивидуальными) субъектами финансовых правоотношений. Межсубъектные финансово-правовые конфликты остро проявляются в бюджетных отношениях, отношениях в процессе осуществления финансового контроля, валютного регулирования и др.; 2) по видам общественных отношений, регулируемых финансовым правом, — конфликт в сфере налоговых, бюджетных, денежно-кредитных, валютных и иных отношений.

Соответственно имеющимся особенностям каждый вид финансово-правового конфликта требует адекватного механизма правового регулирования, неотъемлемым элементом которого выступают особые правовые средства (процедуры) его разрешения.

Общей теорией права на основе достижений социологических наук выработаны два способа разрешения юридических конфликтов: разрешение конфликта самими участниками и разрешение конфликта посредством вмешательства третьей стороны1.

В качестве процедур преодоления противоборства сторон различные отрасли права используют неформальные средства (переговоры, посредничество, обращение к арбитру) и юридические средства (использование ветвями власти механизма сдержек и противовесов, согласительные процедуры, судебное рассмотрение).

1 См., например: Абдулове М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права: Учебник для вузов. СПб., 2003. С. 450; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В. М. Сырых. М., 2001. С. 258.

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

157

Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов имеет определенные особенности, отражающие приоритет властного правового воздействия на финансовые отношения и их публичный характер. Потенциально стороны финансово-правового конфликта имеют возможность урегулировать возникшее противоборство неформальными процедурами, однако участие государства или муниципального образования в качестве обязательного субъекта финансового правоотношения в совокупности с преимущественно императивным методом правового регулирования не позволяет говорить о широком использовании и высокой эффективности перечисленных мер.

В современных условиях финансовой деятельности государства и муниципальных образований наибольшее значение имеют юридические средства разрешения финансово-правовых конфликтов. Необходимо отметить, что эти процедуры нормативно закреплены Конституцией РФ, которая легализовала возможность противоборства различных субъектов права и, как следствие, предусмотрела правовые средства разрешения конфликтов. Финансовое право, как и любая другая отрасль права, имеет конституционные основы, поэтому разрешение финансово-правовых конфликтов осуществляется на основе конститу-ционно предусмотренных процедур, особенности и порядок применения которых детализируются финансовым законодательством.

Процедура разрешения финансово-правового конфликта — это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий уполномоченных субъектов финансового права в целях прекращения конфликтного финансового правоотношения.

Правовые средства, используемые в механизме регулирования юридических конфликтов, выполняют различные функции, отражающие динамику противоборства сторон.

Функциональные особенности позволяют разграничить такие процедуры на: а) оказывающие позитивное регулирование (направленные на создание и поддержание с помощью правовых норм оптимального сочетания, гармонизации противоречивых сторон конфликта); б) направленные на постепенное преодоление различий между сторонами конфликта (установление поощрительных, обязы-вающих норм и т. д.); в) устанавливающие правовой режим зап-

158

Финансовое право России. Общая часть

рета на конфликты, проявляющиеся в антиобщественных дей-ствиях1.

Рассмотренное обобщение правовых средств универсально отражает основное предназначение права — регулировать и охранять общественные отношения. Следовательно, для классификации процедур, предназначенных для регулирования финансово-правовых конфликтов, функциональная специфика наиболее приемлема.

Поскольку обязательным участником финансовых правоотношений, а следовательно, и стороной финансово-правового конфликта выступает государство или муниципальное образование, то одной из атрибутивных процедур разрешения конфликтных ситуаций является механизм сдержек и противовесов, предусматривающий возможность предотвращения и разрешения конфликтных ситуаций между ветвями власти. В механизме разрешения финансово-правовых конфликтов этот способ наиболее применим к бюджетным правоотношениям, так как их участниками выступают представительная и исполнительная ветви государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления, а также судебная система. Например, в соответствии с БК РФ Государственной Думе предоставляется право вернуть проект федерального бюджета на очередной финансовый год в Правительство РФ на доработку (ст. 202); при повторном отклонении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 203); соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета (ст. 273).

Механизм сдержек и противовесов используется и для разрешения бюджетно-правовых конфликтов, возникших между Президентом РФ и парламентом (согласно ст. 210 БК РФ Президент РФ имеет право отклонить федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Федеральным Собранием РФ).

Разрешение финансово-правовых конфликтов процедурами, обусловленными конституционным принципом разделения властей, находит концентрированное выражение в бюджетном про-

1 См.: Бондарь Н. С. Конституционное право как средство разрешения межнациональных конфликтов // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Мат. науч. конф. / Под ред. С А. Авакъяна. М., 2001. С. 23—24.

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

159

цессе. Учитывая политическую напряженность бюджетного процесса, объективно обусловленную участием в нем всех вет-вей власти, взаимным бюджетным контролем за правотворческой и правореализационной финансовой деятельностью представительных и исполнительных органов, а также особенностями правового положения судебной ветви власти в системе бюджетных отношений1, БК РФ дважды используех*возмож-ность разрешения финансовых конфликтов с привлечением всех ветвей власти. На стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета возможно разногласие парламента, Конституционного Суда РФ или иных органов федеральной судебной системы с Правительством РФ (Министерством финансов РФ) по поводу составления последним смет расходов (ведомственных бюджетов) соответствующих органов. В подобной ситуации орган представительной или судебной власти имеет право предложить органу исполнительной власти свой вариант проекта сметы бюджета, который затем в обязательном порядке прилагается Правительством РФ к проекту федерального бюджета при внесении его в Государственную Думу (ст. 186). Предусмотренная процедура преодоления возникших разногласий подчеркивает важность политико-правового компромисса между органами власти относительно распределения государственных денеж-ных средств на обеспечение их деятельности.

Завершающей и одновременно наиболее конфликтной стадией бюджетного процесса является рассмотрение Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета. Законодательно регламентированный процесс подготовки к рассмотрению федерального закона об исполнении федерального бюджета предусматривает различные процедуры разрешения финансовых конфликтов, возникающих между исполнительной ветвью власти (подготавливающей отчет об исполнении бюджета) и представительной (осуществляющей внешний аудит этого отчета). Однако полноценная реализация принципа разделения властей, находя должное проявление в бюджетном

1 Судебная система Российской Федерации в бюджетных правоотношениях выполняет не только функции независимого арбитра по разрешению возникших финансовых разногласий, но и сама является получателем денежных средств из федерального бюджета, осуществляет взимание государственной пошлины за рассмотрение отдельных категорий дел, принимает участие в бюджетном процессе.

160

Финансовое право России. Общая часть

праве, предполагает участие и судебной власти в рассмотрении отчета об исполнении бюджета. На основании п. 2 ст. 279 БК РФ Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства. Роль судебной власти на данной стадии бюджетного процесса заключается в информировании парламента о состоянии законности в области бюджетного законодательства, что способствует юридически грамотному восприятию отчета об исполнении федерального бюджета и предупреждению финансово-правовых конфликтов.

Анализ преломления конституционного принципа разделения властей в процедуру разрешения финансово-правовых конфликтов позволяет сделать вывод о стремлении законодателя к первоначальному разрешению возникших разногласий самими ветвями власти. На примере бюджетного процесса видно, что роль арбитра между конфликтующими сторонами отводится, как правило, законодательному (представительному) органу. Даже в тех конфликтных ситуациях, когда одной из противоборствующих сторон является парламент, БК РФ закрепляет за ним приоритетное право выбора процедуры разрешения финансово-правового конфликта.

Другим юридическим средством разрешения финансово-правовых конфликтов выступают согласительные процедуры. Использование этих процедур для разрешения противоречий между публичными субъектами предусмотрено ст. 85 Конститу-ции РФ, которая предоставляет право Президенту РФ применять согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и орга-нами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Часть 4 ст. 105 Конституции РФ предусматривает возможность использования согласительной процедуры для преодоления разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, возникших в случае отклонения федерального закона Советом Федерации.

Основываясь на конституционных механизмах установления согласительных процедур, финансовое законодательство детализирует порядок их использования при разрешении соответ-

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

161

ствующих конфликтных ситуаций. Наибольшее распространение согласительные процедуры получили в налоговых и бюджетных правоотношениях как изначально противоречивых по своей социально-политической сущности и требующих гибкого правового регулирования, нацеленного, как минимум, на предотвращение финансово-правового спора и, как максимум, — на гармонизацию несовпадающих субъективных Инте-ресов. В частности, в согласительном порядке происходит рассмотрение поправок по предмету третьего чтения проекта федерального бюджета (п. 3 ст. 206 БК РФ). В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию (ст. 210 БК РФ).

Правовые средства, применяемые для разрешения финансово-правовых конфликтов, возникающих между публичными субъектами, представляют собой весьма значимый элемент механизма правового регулирования финансовых отношений. Сопоставление правового статуса публичных субъектов финансо-вых правоотношений и юридических средств преодоления возникающих между ними разногласий позволяет сделать вывод об их системных взаимосвязях названных категорий. Процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов действуют в тесной взаимосвязи, дополняют друг друга, развивая тем самым механизм преодоления конфликтной ситуации, позволяя разрешить ее наиболее приемлемым способом, восстановить первоначальный правовой статус публичных субъектов.

При разрешении конфликтных финансовых правоотношений каждая юридическая процедура может применяться в качестве альтернативного или последующего правового средства. Например, в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума вправе передать указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ (ст. 202 БК РФ). Финансовое законодательство достаточно подробно регламентирует последовательность применения процедур преодоления конфликтов. Так, в случае отклонения Советом Федерации федерального закона о федеральном бюджете указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласованный федеральный за-

162

Финансовое право России. Общая часть

кон о федеральном бюджете выносится согласительной комиссией на повторное рассмотрение Государственной Думой, а затем вновь передается в Совет Федерации. Одновременно БК РФ, развивая положения ст. 105 Конституции РФ, предоставляет Государственной Думе право преодолеть несогласие Совета Федерации посредством вынесения федерального закона о федеральном бюджете на повторное голосование. Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 208).

Возможность сочетания процедур не исключает их самостоятельного значения для разрешения финансово-правовых конфликтов. К сожалению, сторонам не всегда удается преодолеть возникшие разногласия, используя только одно правовое средство, поэтому законодательное закрепление права выбора процедур разрешения конфликтов и установление последовательности их применения придает гарантированность не только механизму разрешения финансово-правовых конфликтов, но и правовому статусу публичных субъектов финансовых правоот-ношений.

Конституционное происхождение механизма сдержек и противовесов, а также согласительных процедур придает им универсальный характер, т. е. делает применимыми для разрешения конфликтных публичных правоотношений любой сферы. Вместе с тем нормы Конституции РФ оказывают прямое действие на правовой режим финансово-правового конфликта. Правовые средства, не требующие иного законодательного опосредования, предусмотрены, например, ч. 3 ст. 104, согласно которой законопроекты, затрагивающие финансовую компетенцию государства, могут быть внесены на рассмотрение Государственной Думы только при наличии заключения Правительства РФ, ст. 106, возлагающей на Совет Федерации обязанность по рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии.

При выборе правовых средств, направленных на устранение финансово-правового конфликта, следует учитывать системные связи финансовых противоречий, их обусловленность закономерностями государственно-правового развития. Так, финансово-правовые конфликты интересов невозможно разрешить и

Глава 6. Финансово-правовая ответственность

163

устранить без учета наличия в обществе социальных и полити-ческих противоречий, что неизбежно должно повлечь согласование процедур разрешения финансово-правовых конфликтов с процедурами устранения конфликтов в конституционном праве.

Финансово-правовой конфликт не всегда разрешается в пределах предмета финансового права (т. е. только на основе финансово-правовых процессуальных норм) и тогда требует своего преодоления в рамках гражданского или уголовного процесса. Но даже наличие в российской правовой системе гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных механизмов рассмотрения финансово-правовых споров не всегда гарантирует разрешение возникшего конфликта, поскольку отдельные положения финансового законодательства требуют осмысления и применения в системной связи с положениями Конституции РФ. Финансово-правовой конфликт, объектом которого являются коллизии норм конституционного и финансового права, может найти адекватное разрешение только в порядке конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом РФ.

Системные связи финансово-правовых конфликтов оказывают и обратное влияние на обусловливающие их противоречия. Например, обеспечение принципа равенства в позитивных бюджетно-финансовых отношениях имеет важное значение в механизме регулирования федеративных отношений.

Процедуры разрешения финансово-правовых конфликтов между публичными субъектами имеют определенную специфику, обусловленную сферой возникновения разногласий (финансовой деятельностью государства) и позволяющую отграничить их от других правовых средств. Наиболее существенными, как представляется, являются следующие особенности: обусловленность финансовой деятельности государственно-политическим устройством; конституционные основы установ-ления в виде норм прямого действия или норм-принципов, получающих развитие в отраслевом финансовом законодательстве; целевая установка, направленная прежде всего на досудебное урегулирование конфликта; взаимодополняемость юридических процедур, наличие у публичных субъектов права выбора способа и последовательности разрешения возникшего разногласия.

164

Финансовое право России Общая часть

Глава 6 Финансово-правовая ответственность

165

<< | >>
Источник: Крохина Ю. А.. Финансовое право России: Учебник для вузов.Норма,2004. - 704 с.. 2004

Еще по теме § 1. Финансово-правовой конфликт: понятие и процедуры преодоления:

  1. 1.3. Лица, осуществляющие примирение (примиритель, посредник, медиатор)
  2. § 4. Источники финансового права
  3. § 1. Финансово-правовой конфликт: понятие и процедуры преодоления
  4. Глава 10. Интербихевиоральная психология: событийное поле...
  5. § 4. Основные этапы психологического консультирования семьи
  6. ЛИЧНОСТИ С НАВЯЗЧИВОСТЯМИ
  7. РАЗДЕЛ 4. ОРГАНИЗАЦИОННО­МЕТОДИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОКАЗАНИЯ ПСИХИАТРИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
  8. Глава 11 ОФОРМЛЕНИЕ ВКЛАДНОГО ЛИСТА «ЖАЛОБЫ, АНАМНЕЗ, ПАТОЛОГИЯ, ПРЕДПОЛАГАЕМЫЙ ДИАГНОЗ, ПЛАН ОБСЛЕДОВАНИЯ»
  9. ШПАРГАЛКА ПО АДВОКАТУРЕ И НОТАРИАТУ Учебное пособие