История местного управления

а) Система кормления.

Главное значение наместничьего управления заключалось в приведении провинции в связь с государством, а не во внутреннем управлениипровинции. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная системаорганов самоуправления такая же, как и в 1-м периоде, именно: соцкие и старосты; иногда в провинцию подолгу не назначаемы были наместники, междутем управление шло; так, в Двинской земле в 1538-1541 гг. не было наместников, «а были соцкие и жалованные грамоты, и всякие указы и судебники присыланы на их имя» (Двин. лет.). И при наличности наместниковуправление налогами и полицией находится в руках выборных (см.

б) Земское самоуправление XVI в. В XVI в. провинции донекоторой степени срослись уже с государством, а в самом государствесознается уже потребность чисто государственного управления. Это привело сначала к учреждению специальных органов самоуправления рядомс наместниками (губные учреждения), а потом — к полной отмене наместничьей власти и к введению общего земского самоуправления (земскиеучреждения).

Губные учреждения. Кормленщики, преследуя свои частные цели, необращали внимания на благоустройство провинции, а выборные властибыли стеснены в своих действиях присутствием власти наместника; тогдаколичество преступлений, особенно разбоев, возросло до крайней степени («сами меж себя без нашего ведома обыскивати и имати разбойников не смеете», — пишет великий князь жителям провинций (см. Белозер.губн. гр. 1539 г.). Тогда, по просьбе самого населения, с 30-х годов XVI в.в каждом уезде устанавливаются выборные губные власти для преследования разбойников и суда над ними. Хотя правительство (боярскаядума) предприняло это учреждение, как общую меру для всего государства, но введение ее в известной провинции обусловливалось просьбойсамого населения и получением на то грамоты. Население многих провинций встретило мысль правительства с большим сочувствием и смот-рело на эти учреждения, как на величайшее благодеяние: «Тоя же зимы(1541 г., говорит псковский летописец) бысть жалование государя нашего великого князя Ивана Васильевича всея Руси до всей своей Русской земли,млада возрастом 11 лет и старейша умом: до своей отчины милосердова,показа милость свою и нача жаловати, грамоты давати по всем градом большим, и по пригородам и по волостем, лихих людей обыскивати самым кре-стьяном меж себя по крестному целованию, и их казнити смертною каз-нию, и не водя к наместником и к их тивунам лихих людей-разбойникови татей.

Земские учреждения. В половине XVI в. правительство решилось покончить совсем с началом кормления: в указе 1555 г. царь Иоанн IV говорит:«Что наперед сего жаловали есмя бояр своих, — городы и волости давали им в кормление, — и нам от крестьян челобитья великие и докука былабеспрестанная, что наместники, чинят им продажи и убытки великие.И мы, жалуючи крестьянство, наместников, волостелей и праветчи-ков от городов и от волостей отставили, велели есми во всех городахи волостях учинити старость излюбленных, кому меж крестьян управачинити» (А. А. Э. I, 242; сл. Важскую уставн. гр. в Хрестоматии по ист. рус.права. Вып. II. С. 183. Прим. 2) . Реформа эта приведена была в испол-нение повсеместно, кроме некоторых пограничных городов, где наместничье управление непосредственно перешло в воеводское; реформавызвана просьбами самого населения. Взамен наместничьего корма установлен оброк с провинций, получивших земские учреждения.

в два срока. Итак, эта волость уже не состояла в наместничьем управлении, откоторого освобождают население земские уставные грамоты. Права, которыеполучает волость по этой грамоте, даются не навсегда и не истекают из общего учреждения: они определяются сроком откупа и возобновляются ежегодно при новом договоре с казной (на обороте грамоты есть помета: «пооброчи-лись на другой год»). Сообразно с этим и содержание грамоты иное: оно буквально списано с наместничьих грамот; в грамоте не упоминается ни о какихправах общего и финансового управления. Что касается до уголовного суда, топри определении его грамота ссылается на губную, почему суду волостных властей не подлежит душегубство (пойманный душегубец доставляется в Москву). Поэтому, думаем, Плесская грамота служит интересным памятником тогопереходного состояния, которое, может быть, подало мысль о введении учреждений земских, а именно: население (уже с давних времен) имело право откупаться от судов проезжих, а также судов и пошлин постоянных провинциальных властей. Но в прежние времена охотников откупаться было не так много(вероятно, по условиям натурального хозяйства, населению было легче вносить наместничий корм натурой); в половине XVIв. обстоятельства изменились: предложение откупа становится повсеместным. Правительство сначала удовлетворяет этим желаниям, а затем решается отменить наместничествовезде и создать вместо его цельное, новое учреждение.

Когда же именно оно пришло к этой мысли? Факты не дают никакого праваотносить зарождение этой идеи к 1-му Земскому собору. Полагаем, что Московское правительство, не любившее заранее составленных теоретическихпланов, сделало несколько опытов в 1552-1555 гг., постепенно расширяя их,и наконец в 1555 г. обобщило эту меру в известном указе об отмене кормлений.

личном числе от 2 до 10, именуемые также земскими судьями). Для полицейского управления эти власти пользуются прежними выборными каждой общины: соцкими, патидесяцкими. Избрание совершалось на неопределенный срок, но население всегда могло «переменить» выборных(Уст. Двин. гр. 1556 г.). Но есть указания и на ежегодный выбор; вообщев этом не было одного установленного порядка. — Компетенция земскихвластей простиралась на все ветви управления (полицейское, финан-совое, экономическое) и суда; по делам уголовным им предоставляется окончательное решение даже дел, ведущих к смертной казни. В этомпоследнем роде дел земские учреждения должны были войти в коллизиюс губными, которая разрешалась или тем, что земские власти судят вместе с губными, или земские власти вовсе не судят губных дел, или губныеучреждения перестают действовать в тех округах, где введены земскиеучреждения .

в) Приказно-воеводское управление XVII в. В некоторые(преимущественно пограничные) города еще при наместниках назначаемы были и воеводы с властью военного управления, а также дьяки дляуправления финансового; они оставались и в эпоху земского самоуправления. Так как эти лица ведали управление на государя, а не ради кормления, то само население еще при наместниках просило себе права судиться у воевод (в Великом Новгороде). Но всеобщее введение воевод в уезды относится к смутному времени: «При царе Федоре Ивановиче и прицаре Борисе по 113 год (1606 г.) — по Ростригин приход, воевод не было,а были судьи и губные старосты и городовые прикащики» (Разряд. росп.воевод во Врем. общ. ист. и др. 1849 г. Кн. 3). Причина введения воеводс дьяками заключается в том, что смутная эпоха обнаружила необходи-мость иметь в каждом городе военную власть и, сверх того, такой органуправления, который бы связывал провинцию с центром и простиралсвою власть на все классы провинциального общества (а не на одних тяглых людей). Во время смут само население составляло общесословныесобрания и общесословное управление и само избирало себе воеводу(примером может служить Устюжна Железнопольская в 1609 г.). — Цельназначения воевод — не кормление, а управление на государя; хотя вое-воды по-прежнему просятся «покормиться», но это означает уже не поборы, а государственное жалованье; царь писал в 1615 г. в Бежецк Верхний:«Воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». — Вое-вода назначаем был государем и думой, но иногда само население просило о назначении того или другого лица или о продлении власти прежнеговоеводы. — Власть его была срочная и обыкновенно краткосрочная (1-2года). В уезде управлял не всегда один воевода: в больших городах воеводбывало одновременно несколько (например, в Астрахани 3-4, в Пскове2-3); из них один был главный; в меньших городах было по одному воеводе; но в том и другом случае при воеводах в товарищах были дьяки илиподьячие «с приписью». Из этих лиц составляется учреждение — приказная изба, иногда весьма сложная с разделением на повытья. Но и здесь,как в центральных приказах, управление не было коллегиальным. — Кругведомства воевод определялся наказами, которые давались каждый раз,но потом сведены в общую форму для каждого города; по наказам воеводам предоставлялось: произвести ревизию управления предшественника; ведать «город» — укрепление — и другие средства обороны; иногдавести иностранные сношения (например, Астраханский воевода); ведатьполицию, именно охранять безопасность и благочиние (пресечение преступлений, меры против пожара, охранение общественной нравственности); наконец, судить.

Отношение власти воевод к самоуправлению. Обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать рядоми в XVII в. при воеводской системе управления. По отношению к теми другим, воеводе принадлежит право контроля без вмешательства в ихсферу деятельности. Это и соблюдалось в начале XVII в. (см. Ак. гор. Шуи,№ 16; донесение воеводы царю о злоупотреблениях и небрежности губных властей и донесение губных властей на воеводу, что «он в губныедела вступаетца»; ср. также наказ 1672 г. Олонецкому воеводе «беречьнакрепко, чтоб мужики — горланы богатые. середним и молодчим людемпродажи не чинили и лишних поборов. не сбирали» — в Доп. ак. ист. VI,56; III, 18, 67; IV. № 140). Но различие надзора и управления скоро утратилось: воеводы начали вмешиваться в управление губное и земское.

По отношению к губным властям воевода делается начальником, а губные старосты — его товарищами. Но так как через это власть губных старост распространилась на все ветви управления, то правительство признавало по временам излишним иметь в уездах две однородных властии колебалось в выборе одной из них: так, в 1661 г. воеводы были повсюду отменены и все управление поручено губным старостам; напротив,в 1679 г., возвратившись к воеводскому управлению, отменили совсем губное; с 1684 г. обе власти опять сопоставлены, что и держалось до ПетраВеликого, при котором губное управление было уничтожено.

По отношению к земским учреждениям воевода сделался начальникомв их полицейской деятельности, но в финансовом и экономическомуправлении земские власти были совершенно независимы: воеводамзапрещалось «в денежные их сборы и в мирские дела вступаться и волиу них в их мирском окладе и в иных делах отъимати,, (выборных) непеременять» (Наказ Чердынскому воеводе 1677 г. в Ак. ист. V. № 16).

г) Городское самоуправление. Земские учреждения и в XVII в.были всеуездными для тяглого населения. Но в больших городах управление приближалось уже к муниципальному: в Великом Новгороде исходным пунктом самоуправления были собрания городских людей (общиесходы в земской избе) для выборов и для решения текущих дел; постоянное управление состояло из 5 старост, выбранных по концам города.В Пскове управляла коллегия общегородских старост. Но здесь была сделана попытка к установлению собственно муниципального учреждения,именно в 1666 г., во время управления воеводы Ордына-Нащокина; введенное тогда городское устройство весьма сходно с магдебургским устройством немецких и польских городов: общее собрание граждан избирает15 человек — членов земской избы на три года; в действительном управлении ежегодно чередуются между собой пятеро из них; компетенциявыборных простирается на посадских людей и монастырских крестьян;низшие уголовные дела разрешаются совместно губными и городскимивластями, высшие — воеводой. Но впоследствии новый воевода (князьХованский) уничтожил это самоуправление.

Общинное самоуправление. Вообще земское самоуправление не исключало отдельного самоуправления общин, входивших в состав земства, илине входивших. В городе Москве, не имевшем общеземского самоуправления, каждая сотня и слобода составляла самоуправляющуюся единицу. Тоже должно сказать о волостях уездных. Управление в них принадлежалоне одним избранным сотским и старостам, но составляло целое учреждение, именуемое братский двор, куда собираются сходы членов общины —«лучших людей» — весьма часто (большей частью по воскресеньям) не дляодних выборов, но для решения экономических и даже судебных дел (см.Забелин. Опыты изуч. рус. древн. и истории. Ч. II, 168 и др.).