4. Правотворческая деятельность. Правотворческий акт. Юридические источники.

Правотворчество — сложное социальное явление, имеющее управленческую природу.

Если рассматривать правотворчество только с точки зрения его фактического содержания, образующих его организационных действий, то оно охватывается понятием «правотворческая деятельность», или «правотворческий процесс»[319].

Правотворческий процесс в указанном смысле представляет собой сложную систему организационных действий.

От правотворческой деятельности следует отличать ее процедурно-организационные формы. Последние выражаются в регламентированном правовом порядке совершения правотворческих операций, представляющем собой процедуру особого рода, которая качественно отличается от процессуальных форм правосудия (1.16.6.).

В правотворческом процессе, завершающемся изданием юридического нормативного акта, имеет существенное значение не только процедура прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, но и процедура его подготовки. При этом определяющим в правотворческой процедуре является решение компетентного органа о выработке проекта. Это — первичное для официальной правотворческой процедуры действие, в котором и выражается политическое решение о необходимости тех или иных преобразований в нормативном содержании правовой системы.

Несмотря на сделанные в литературе возражения[321],все же, надо полагать, есть основания для того, чтобы более широко трактовать понятие «правотворческая (законодательная) инициатива». Ведь только что упомянутое решение компетентных органов есть в строгом смысле инициатива, касающаяся издания акта и дающая ход всему правотворческому процессу.

Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах (решениях), т. е. юридических действиях, которые, как и всякие юридические акты, порождают те или иные правовые последствия, в данном случае последствия, касающиеся возведения господствующей воли в закон[322].Эти акты могут быть промежуточными (например, решение о подготовке проекта закона, акт законодательной инициативы и др.) и основными — правотворческие решения, акт правотворчества в строгом смысле, т. е. юридические действия компетентных органов, выступающие в качестве результата правотворческого процесса и порождающие итоговое в правотворчестве последствие — установление, отмену или изменение юридических норм.

Объективированный в документальном виде акт правотворчества является юридическим источником соответствующих юридических норм и одновременно формой их юридически-официального бытия, существования.

Таковы, в частности, нормативные юридические акты, прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты[323].Причем здесь, при характеристике юридических источников, под актом понимается уже не юридическое действие как таковое, а действие, внешне объективированное, внешнее выражение государственной воли в ее документальном виде, т. е. акт-документ. В соответствии с характером внешних форм бытия юридических норм различаются три основных вида юридических источников[324]:

а) нормативный юридический акт,

б) прецедентный индивидуальный (в основном судебный) акт,

в) санкционированный обычай. В некоторых правовых системах, в частности, при их становлении, значение юридических источников приобретают формы правосознания, правовой идеологии[325].

Как свидетельствует история права, одной из доминирующих тенденций в развитии юридических источников является все большее повышение удельного веса нормативных юридических актов, в наибольшей мере соответствующих природе права, его свойствам (в особенности, формальной определенности юридических норм), актов, которые обеспечивают целенаправленное, динамичное развитие данной правовой системы и в то же время наиболее целесообразны и удобны на практике.

Указывая на принципиальное единство актов правотворчества и формы выражения права, их совмещение в юридических источниках, необходимо видеть и существующие между ними различия. Такие различия выражают функциональные особенности актов правотворчества как правотворческих решений и форм существования юридических норм, и это подчас проявляется также внешне, в том, что может произойти известное разъединение «в натуре» форм установления и форм выражения юридических норм. Функция акта правотворчества — разовое, строго индивидуальное воздействие на правовую систему: ввести новую норму, отменить устаревшую и т. д. Функция формы выражения права — длящаяся, стабильная: быть носителем действующих юридических норм, «местом» их реального бытия.

Правотворческая функция и функция внешнего бытия права могут обособляться в кодифицированных областях законодательства.

Так, в правотворческой практике Советского государства выработался порядок, при котором различаются «акт утверждения», т. е. акт, выполняющий преимущественно правотворческую функцию, и сам по себе кодифицированный акт — форма существования, реального бытия данной системы норм (к ним присоединяется третий акт — акт, устанавливающий порядок введения в действие основ или кодексов). Например, Кодекс законов о труде РСФСР был принят Верховным Советом РСФСР в декабре 1971 года путем издания особого закона, который так и озаглавлен: «Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР». В последующем издаваемые в данной области нормативные акты выполняют в основном правотворческую функцию: они производят преобразования в правовой системе путем внесения дополнений или изменений в кодифицированный акт.

Дополнительно несколько слов о необходимости строгого различения следующих ранее упомянутых понятий: «правотворческое решение», «юридическая норма», «нормативный юридический акт». Если первое (правотворческое решение) представляет собой итоговое юридически значимое действие, которое вносит те или иные преобразования в нормативное содержание правовой системы, а второе (юридическая норма) — реальный результат правотворческого акта, то третье (нормативный юридический акт) — это уже акт-документ, внешняя форма бытия, официального «пребывания» юридических норм.

В советской юридической литературе все более прочные позиции завоевывает взгляд, в соответствии с которым делается ударение на правотворческой функции нормативных юридических актов. Заслуга в таком подходе к определению природы нормативных актов принадлежит А.В. Мицкевичу[326].

Вместе с тем в последние годы становится ясным и то, что указанный подход не должен приводить к умалению другой (специфической) функции источников права, в том числе нормативных актов, — их значения как формы реального бытия права[327].Вот почему представляется оправданным и теоретически перспективным мнение И.С. Самощенко, согласно которому нельзя ни отождествлять характеристики нормативных актов как «источника» и «формы» права, ни отдавать предпочтение одной из них[328].Подчеркнув, что «здесь речь идет о функциях нормативных актов в различных аспектах», автор тут же замечает: «Как „юридический источник права“ нормативный акт представляет собой неотъемлемую часть правотворчества… В качестве же „формы права“, „формы выражения правовых норм“ он означает внешний образ, в котором правовые нормы выступают в реальной жизни, внешнюю форму бытия права»[329].К этому следует добавить лишь то, что в кодифицированных областях законодательства происходит известное структурное размежевание актов в соответствии с указанными функциями: внешней формой бытия права являются в основном кодифицированные акты, а преимущественно правотворческая функция выражается в актах утверждения и в актах, вносящих изменения и дополнения в кодексы.

Думается, в настоящее время назрел вопрос о необходимости самостоятельного юридического анализа источников права с точки зрения каждой из указанных двух функций.

Обращаясь с этих позиций, например, к нормативным актам, необходимо отметить следующее.

Ну, а что представляет собой тот же акт в плоскости выполняемой им правотворческой функции? В этой плоскости он решительно ничем не отличается от всех иных актов правотворчества, в том числе от актов санкционирования, актов утверждения.

И здесь напрашивается внешне парадоксальное предположение. Не является ли любой акт правотворчества (в том числе и правотворческое действие, выраженное в нормативном акте) своеобразным государственно-правовым индивидуальным актом? Парадокс? В нормативном акте выражен индивидуальный акт!

А может быть никакого парадокса здесь нет? Нужно лишь учитывать, что речь идет об акте, рассматриваемом только в рамках правотворческой функции, т. е. о правотворческом действии. Но его-то (правотворческого действия) юридический эффект — разовый, однократный! Его юридическое значение исчерпывается тем, что в правовую систему вводятся новые нормы, исключаются устаревшие и т. д. И все! А существование юридических норм, их бытие оформляется, обеспечивается и сохраняется во времени при помощи нормативного акта как формы права.

Необходимо, кроме того, обратить внимание на разнообразие индивидуальных актов, в данном случае на особенности актов-директив, т. е. государственно-правовых актов, предметом которых является целый вид отношений.

Видимо, здесь нужно учитывать специфику метода государственно-правового регулирования. Правотворческий акт и здесь посвящен лишь строго определенному, индивидуальному случаю. Только этот случай — не конкретное фактическое явление из экономической, социально-культурной и т. д. жизни, а явление из государственно-правовой жизни: введение в правовую систему тех или иных юридических норм, изменение точно определенных норм и т. д.

Проблема правотворческих актов (их природа, юридическое значение, разновидности) требует самостоятельной и обособленной разработки. В данном курсе по этой проблеме в порядке постановки вопроса высказаны лишь предварительные соображения.