§ 3. Форма государственного устройства

Форма государственного устройства - это политико-территориальное устройство государства, характер взаимоотношений между центральными и местными властями.

Решать абсолютно все задачи, стоящие перед государством, из центра нецелесообразно, а во многих случаях и невозможно.

Она возникла после того, как увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией.

В период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны - систему единиц, на ко-торые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из цен-тра должностные лица или органы власти. Деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и адми-нистративные задачи - интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т. д. В более крупных государствах административно- территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохра-няя свою обособленность, включались в крупные. Объединение мелких фео-дальных государств приводило к тому, что прежние государства превраща-лись в территориальные единицы нового крупного государства, носящие ис-торический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государ-ственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили определенные государ-ственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии) (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

Возможны различные варианты взаимоотношений между центральными и местными властями. По форме государственного устройства различают унитарные и федеративные государства. Кроме того, в теории государства и права традиционно определенное внимание уделяется различным видам объединений государств: конфедерациям, содружествам, сообществам и т. п.

Унитарным(unus (лат.) - один) является единое государство, части которого не обладают признаками государственности. К унитарным государствам относится, например, Республика Беларусь, что закреплено в части I статьи I Конституции РБ: «Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство».

Унитарное государство делится на административно-территориальные единицы. Они не обладают политической самостоятельностью, хотя в эконо-мической, социальной, культурной сферах могут наделяться значительной компетенцией для управления соответствующей территорией с учетом ее осо-бенностей. Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус, равное положение по отношению к госу-дарству в целом (это симметричные унитарные государства). Если же на той или иной территории существуют достаточно яркие национальные, истори-ческие, культурные или иные особенности, которые обуславливают специфи-ческие подходы к управлению данной территорией, может иметь место поли-тическая или административная автономия (это асимметричные унитарные государства). Права у органов административной автономии несколько шире, чем у органов обычных административно-территориальных единиц, но границы самостоятельности автономий устанавливают высшие органы государства. Административно-территориальное деление может быть двух-, трех- или четырехзвенным. Его не имеют вообще только некоторые крайне малые государства.

Унитарное государство характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Компетенция высших органов ни юридически, ни фактически не ограничена компетенцией местных органов.

В унитарном государстве существует единое гражданство, административно-территориальные единицы собственного гражданства не имеют. Есть одна конституция, единое законодательство; нормотворческая деятельность местных органов носит подчиненный, подзаконный характер.

Унитарные государства можно разделить на децентрализованные, отно-сительно децентрализованные и централизованные с точки зрения соотноше-ния компетенции высших и местных органов, участия первых в формирова-нии вторых. Здесь прослеживается связь с различными моделями организа-ции местного самоуправления.

Федерация (foedus (лат.) - союз) - сложное союзное государство, части которого обладают признаками государственности.

Федерации могут быть образованы или в результате договора (иногда он заключается в письменной форме) между ранее независимыми государствами, или путем присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной самостоятельности, или вследствие развития стремлений к обретению государственности в административно-территориальных или автономных единицах унитарных государств.

В мире сейчас насчитывается около двадцати федераций. Это в большинстве своем достаточно крупные государства, расположенные на всех материках - Австрия, ФРГ, Россия, Индия, Малайзия, Нигерия, Танзания, США, Канада, Мексика, Аргентина, Бразилия, Австралия и т. д. После второй мировой войны число федераций значительно возросло. В последние десятилетия наблюдаются процессы как ликвидации (стали унитарными государствами Индонезия, Ливия, Уганда; распались СССР, ЧССР), так и возникновения (Бельгия - 1993 г., Эфиопия - 1994 г.) федеративных государств.

Субъекты, т. е. составные части федерации, в большей или меньшей степени обладают признаками самостоятельных государств, одновременно и федерация - единое суверенное государство.

В некоторых федеративных государствах составляющие их государственные образования имеют свои конституции (США, Мексика, ФРГ, СССР) и свое гражданство (США, СССР, т. е. здесь двойное гражданство). В отдельных федерациях эти признаки самостоятельной государственности у субъектов федераций отсутствуют (Индия, Нигерия, Пакистан). Существуют также проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов федераций.

Основная отличительная особенность построения государственного ап-парата в федеративных государствах - наличие двух уровней высших госу-дарственных органов - федерации в целом и субъектов федерации. Союзный парламент, как правило, двухпалатный, обычно здесь принята следующая модель: верхняя палата отражает интересы субъектов федерации, от каждого субъекта федерации в нее входит равное количество депутатов вне зависимо-сти от численности населения; нижняя палата избирается всем населением федерации.

Охраной внешних границ федерации занимаются федеральные погранвойска, обороной федеративного государства- федеральные вооруженные силы.

В случае отсутствия согласия по каким-либо вопросам между центральной властью и органами политико-территориальных единиц чрезвычайно остро встает проблема суверенности федеративных государств и субъектов федераций. Суверенность власти, по определению, означает ее верховенство и независимость на какой-либо территории, а в принципе - неограниченность и неделимость. Если мы называем государствами и федерацию, и субъекта федерации, получается, что на одной и той же территории будут действовать две суверенные организации власти, а это уже нонсенс. Можно ли в этом случае вообще говорить о двух суверенных государствах или только об одном суверенном государстве? Но тогда что первично: суверенитет субъекта федерации или суверенитет федерации в целом? Если признать, что первичен суверенитет федерации и что окончательное разрешение любого вопроса зависит от федеральных органов, то в этом случае не имеют большого смысла все претензии субъектов федерации на самостоятельную государственность.

Интерес к этой непростой проблеме обострился в конце 80-х - начале 90-х годов, когда начались процессы, которые привели к распаду СССР и об- разованию СНГ. Отечественные ученые пытались разрешить эту проблему самыми разнообразными способами. Утверждалось, что полным суверенитетом наделена только федерация. Суверенитет субъектов федерации ограничен (прежде всего суверенитетом федерации), и поэтому субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова. Теоретически допускали суверенитет субъекта федерации, но только если за ним признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Кстати говоря, большинство зарубежных конституций не называют субъекты федераций суверенными.

Известна и противоположная точка зрения, которая состоит в абсолютизации суверенитета субъектов федераций.

Одной из теоретических проблем явилась необходимость различать по-нятия «суверенитет» и «компетенция». Суверенитет - это качество, свойство государства, он не может быть ограниченным. Ограниченной может быть только компетенция (количественный показатель), но это не исключает суве-ренности государства. С другой стороны, суверенитет предполагает прежде всего неподчиненность власти. Поэтому получили распространение идеи так называемого кооперативного федерализма, согласно которым являются го-сударствами и суверенны и федерация в целом, и субъект федерации, по-скольку отношения между ними строятся на принципах кооперации, сотруд-ничества, согласования интересов, они не основаны на подчинении одного государства другому.

Заслуживает внимания концепция ограниченного, «разделенного» суверенитета. Суверенитет федерации в целом и субъекта федерации взаимно ограничивают друг друга, отношения между ними строятся на основе принципа «трех сфер полномочий».

Исключительные полномочия федерации составляет круг вопросов, которым занимаются только федеральные органы. Как правило, к таким вопросам относится лишь то, что необходимо и достаточно для установления и защиты суверенной государственной власти федерации, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал.

В соответствии со статьей 71 Конституции РФ 1993 года в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социаль- ного, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и некоторые другие вопросы (подробнее см. текст соответствующей статьи).

Совместные полномочия федерации и субъектов федерации. Здесь одними и теми же проблемами занимаются и федеральные органы, и органы субъектов федерации. Это, как правило, те проблемы, которые в полной мере не могут быть разрешены отдельно ни федерацией, ни ее субъектами. Здесь выработаны соответствующие юридические процедуры сотрудничества, принятия совместных решений.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) находятся: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые другие вопросы (подробнее см. текст соответствующей статьи).

Полномочия субъектов федерации. Это полномочия, необходимые для решения разнообразных проблем местного значения.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ 1993 года вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Отдельный вопрос - обладают ли субъекты федерации правом сецессии, т. е. правом свободного выхода из федерации? Современные зарубежные конституции не предусматривают такого права. Более того, в федеративных государствах оно рассматривается даже в негативном плане - как подрыв це-лостности суверенного государства. В конституционном законодательстве многих федеративных государств установлены гарантии их целостности, а попытки выхода из состава федерации подавлялись преимущественно воо-руженным путем (в США в 1861-1865 гг., в Мексике в 30-х гг. XX в., в Нигерии в 70-х гг.). Известны и успешные (хотя и незаконные) попытки сецессии - в 1965 году отделился Сингапур от Малайзии, в 1971 году на территориях, принадлежавших Пакистану, образовалось государство Бангладеш. В Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов было закреплено право выхода союзных республик из состава СССР, что было связано с содержащимся в работах В.И. Ленина обоснованием права наций на самоопределение вплоть до отделения. До начала 90-х годов оно не использовалось, однако во време-на «перестройки» выступало в качестве формально-юридического основания сепаратистских претензий: в 1991 году Латвия, Литва и Эстония вышли из состава СССР.

Федеративная форма государственного устройства крайне разнообразна. По-разному могут называться и федерации: Соединенные Штаты Америки, Федеративная Республика Германия, Российская Федерация, Швейцарская Конфедерация, Союз Советских Социалистических Республик, Объединенная Республика Танзания, Королевство Бельгия и т. д.; и субъекты федераций- штаты, кантоны, провинции, земли, республики и т. д. Различно и количество субъектов федераций: 50 в США, 25 в Индии, 16 в ФРГ, 10 в Канаде, 3 в Бельгии.

В зависимости от принципа образования существуют национально- государственные федерации (которые строятся с учетом национальных осо-бенностей населения, но их относительно немного, это Эфиопия, Бельгия, СССР) и административно-территориальные федерации (это США, Брази-лия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия). Ни первый, ни второй прин-ципы образования федераций нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы, каждый может быть применен с учетом конкретной ситуации (подробнее см.: Сравнительное конституционное право. С. 481-483).

Федерации, состоящие из обладающих одинаковыми полномочиями субъектов, называют симметричными (СССР). В случае различия правового статуса составных частей это асимметричная федерация (Россия). Абсолютно симметричных федераций, даже при одинаковом названии их субъектов, в настоящее время не существует, поскольку и в этом случае имеются особенности в правовом положении составных частей сложного государства. Можно говорить лишь о наличии относительно симметричных федераций.

Возможны различные варианты взаимоотношения между центральной федеральной властью и органами субъектов федерации. По этому критерию различают относительно централизованные федеративные государства со значительными полномочиями федеральных органов, они приближаются к унитарным государствам (СССР); и относительно децентрализованные федеративные государства - со значительными полномочиями субъектов федерации.

Какая форма государственного устройства самая лучшая? Как правило, так вопрос вообще не ставился. На решение проблемы унитарного или феде-ративного устройства государства очень часто влияние оказывала не столько целесообразность, сколько нерациональные факторы - сложившиеся исторические условия, политическое заимствование, подражание, колониальное воздействие и т. п.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции США 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности, германский Основной закон (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 366). Иногда в литературе высказывается точка зрения, согласно которой наряду с унитаризмом и федерацией существует и третья форма территориально-политического устройства - так называемое «регионалистское государство». К нему относят гибридные формы, занимающие промежуточное положение между автономией и субъектом федерации, которые существуют, к примеру, в Италии, Испании, Шри-Ланке (см.: Сравнительно конституционное право. С. 481).

Проблемы политико-территориального устройства чрезвычайно сложны, они далеко не исчерпываются материалом данного параграфа.

Заметим, что в последние годы в литературе само понятие «форма госу-дарственного устройства» подвергается критике, и уже наметилась тенденция к исключению его из научного оборота. Термин «государственное устройст-во» кроме употребления в узком специально-юридическом смысле (см. опре-деление) может использоваться и более широко - как характеристика в целом государственного строя страны. Именно это обстоятельство и предопределя-ет его не вполне удачное применение в узком смысле. Взамен предложены понятия «территориальная организация публичной власти», «территориаль-но-политическая организация государства», однако отмечается, что для обо-значения системы взаимоотношений между центральной государственной властью и действующими в территориальных составных частях органами публичной власти полностью адекватный обобщающий термин еще не най-ден (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 352-353; Сравнительно конституционное право. С. 468—469).

Теория государства и права обычно обращается к теоретическим основам не только унитаризма и федерализма, но и объединений государств. Прежде всего рассмотрению подлежат конфедерации.

Конфедерация - (в переводе с латинского означает «сообщество») - объединение государств для решения каких-либо политических, военных, экономических, социальных задач.

Классический пример конфедеративного союза - Соединенные Штаты Америки с 1781 до 1787 года (а фактически - до 1791, когда вступили в силу первые 10 поправок к Конституции США). Конфедерацию в первой половине XIX века - с 1815 по 1848 год - образовывали швейцарские кантоны (в этой связи отметим, что официальное название этого государства - Швейцарская Конфедерация - не отражает его федеративного устройства и носит истори-ческий характер). С 1958 по 1961 год существовала Объединенная Арабская Республика - конфедерация Египта и Сирии; а в 80-е годы - конфедерация Гамбии и Сенегала.

Субъекты конфедерации сохраняют суверенитет практически в полном объеме. Они продолжают иметь собственные государственные органы, гражданство, территорию, свою конституцию и законодательство, свои источники дохода; самостоятельно осуществляют власть на своей территории. Некоторое ограничение суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые повлекли добровольное объединение данных государств.

Конфедерация создается, как правило, на договорной, добровольной основе для решения определенных задач (политических, военных, экономических, социальных и т. д.). Юридическое оформление конфедеративного союза происходит путем заключения договора: так, образование союза между 13 американскими штатами провозгласили «Статьи конфедерации» 1781 года.

Иногда конфедерации называют государственными образованиями, но это не вполне точный термин: следует четко определить, являются они государствами или нет. Конфедерация не обладает признаками государства, это не государство, а союз государств. Для достижения поставленных целей в конфедерации создаются необходимые органы управления, которые могут издавать нормативные акты, принимать управленческие решения. Однако в предмет ведения конфедерации входит ограниченный круг вопросов. Образуются только те органы, которые необходимы для решения задач, стоящих перед конфедерацией. Органы конфедерации формируются, как правило, высшими органами государств, входящих в конфедерацию.

Есть особенности и в процедуре принятия актов конфедерации, которые выражаются прежде всего в достаточно широких полномочиях у представителей субъектов конфедерации.

В конфедерациях нет единого конфедеративного гражданства. Нет и единой территории конфедерации: есть только территории субъектов конфедерации, они сами ее и охраняют. Оборона конфедерации (если это еще и военный союз) осуществляется союзной армией, но последняя состоит из воинских формирований субъектов конфедерации.

Конфедерации не обладают суверенитетом. У органов конфедерации есть полномочия в определенных сферах, но они настолько ограничены, что ни о какой суверенности не может быть и речи.

В конфедерациях нет конституции и законодательства: есть только договор о создании конфедерации, подписанный представителями всех субъектов конфедерации. Органам конфедерации предоставляется право издания нормативных документов, но они носят рекомендательный характер или же для вступления в юридическую силу должны быть одобрены высшими орга-нами субъектов конфедерации.

Конфедеративные налоги не устанавливаются, как правило, нет и общей конфедеративной собственности. Финансовые средства, необходимые для решения стоящих перед конфедерацией задач, объединяются по соглашению субъектов конфедерации. Органы конфедерации находятся на территории одного из субъектов конфедерации, который обеспечивает их работу, предоставляет необходимую собственность.

Субъекты конфедерации имеют право сецессии, т. е. право свободного выхода из конфедерации. А выход из состава федеративного государства рассматривается как подрыв его целостности, что было показано выше.

Если мы обратимся к истории, то заметим, что конфедерации являются не очень устойчивыми образованиями. Как и государства, конфедерации создаются для управления делами общества, однако слишком ограниченные полномочия конфедеративных органов делают это управление весьма за- труднительным, а в некоторых случаях и невозможным. Поэтому конфедерации являются временным союзом, который может эволюционировать в двух направлениях. Если возникает потребность в более эффективной организации управления, конфедерация при необходимости перерастает в федерацию (США, Швейцария). Конфедерация может прекратить свое существование, если задачи, поставленные этим союзом, оказались выполненными, или же в случае возникновения серьезных противоречий среди субъектов конфедерации.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, во второй половине двадцатого столетия заметно разнообразнее стали формы межгосударственных объединений. Можно указать на следующие основные виды: а) содружество наций (типа Британского содружества); б) сообщества конфедеративного типа (двух- и четырехсторонние объединения России с другими государствами); в) содру-жество независимых государств (СНГ и Европейский союз с конфедератив-ными элементами); г) конфедерации (в прошлом - США, Швейцария, в по-следние десятилетия- Сенегамбия); д) универсальные объединения госу-дарств (типа ООН); е) институциональные межгосударственные объединения (типа Межпарламентского Союза); ж) функционально-целевые объединения государств (типа Совета Европы, МОТ, ЮНЕСКО); з) федерации - террито-риальные, национально-территориальные, этнические (см.: Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 2. С. 24-32). Эта классификация далеко не бесспорна, однако она наглядно демонстрирует сложность проблемы объединений государств, которая не исчерпывается изучением основных характеристик конфедераций.

Исследование участия унитарных и федеративных государств в различного рода союзах приобретает в современных условиях для России и Республики Беларусь особую актуальность. Интересен анализ интеграционных про-цессов, наблюдаемых как в отношениях между этими двумя государствами, так и в рамках Содружества Независимых Государств (см. обзор специальной литературы по теме, а также учредительные и иные документы СНГ, Договор об образовании Сообщества Беларуси и России от 2 апреля 1996 г., Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., Устав Союза Беларуси и России).