§ 2. Классификация функций государства

Функции государства можно классифицировать по различным основаниям. Так, учитывая длительность осуществления той или иной государственной деятельности, можно выделить постоянные и временные функции государства.

Один из основных критериев классификации - сферы государственной деятельности. По этому основанию различаются внутренние и внешние функции государства.

Внутренние функции - это такие направления деятельности государства, которые направлены на решение задач внутреннего развития общества. К числу внутренних функций относятся экономическая, финансовая, социальная, политическая, экологическая, культурная, функция охраны правопорядка, прав и свобод граждан, функция обеспечения общественной безопасности.

Экономическая функция государства - осуществление государством управленческого воздействия на экономическую сферу жизни общества. Эф-фективное развитие экономики- основа для успешного решения любых иных задач, стоящих перед обществом и государством, поэтому экономиче- екая функция традиционно считается одной из важнейших направлений госу-дарственной деятельности. Объектами этой управленческой деятельности яв-ляются производственные отношения как в государственном, так и в негосу-дарственном секторе экономики.

Экономическая политика государства имеет различную направленность в зависимости от уровня развития экономики (что является преобладающим - сельское хозяйство или промышленность), от этапа развития того или иного государства, от конкретно-исторических условий, наконец, в зависимости от господствующих идеологических установок, научных доктрин.

В соответствии с ирригационной теорией происхождения государства именно необходимость в организации масштабных сельскохозяйственных работ, т.

Известны популярные в XIX веке либеральные теории государства (в том числе и упоминавшаяся в теме 2 теория государства - «ночного сторожа»), которые отрицали необходимость вмешательства государства в эконо-мическую сферу жизни общества, считая прежде всего рынок основным ре-гулятором экономики. Впрочем, подобное отношение к экономической функции государства, ее недооценка привели к резкому имущественному расслоению, к обострению социальных противоречий, к нестабильности в обществе.

Экономическая политика государства, а вместе с ней и финансовая, и социальная (см. далее характеристику соответствующих функций государства) в XX веке стала более жесткой. Государственное вмешательство в экономику развитых стран значительно усилилось после экономического кризиса 30-х годов. Широко использовалась теория Дж. Кейнса, в основе которой лежала идея о стимулировании экономики путем расширения платежеспособности населения. Государство облагало прибыли корпораций и крупные индивидуальные доходы высокими налогами, за счет чего проводилась активная социальная политика, выплачивались пенсии, дотации, пособия малоимущим слоям населения. Таким образом перераспределялся общественный доход, снималось социальное напряжение в обществе, предупреждались социальные и экономические потрясения.

Однако представленная модель экономической политики имеет и суще-ственные недостатки. Развитие некоторых европейских государств в 60-70-е годы показало, что рост налогов и социальных расходов дестабилизирует финансы, создает предпосылки для инфляции, подрывает дух предпринима-тельства, создает «паразитический» слой людей, живущих на пособие. Таким образом, необходимо избегать и излишнего вмешательства государства в экономические процессы. В 80-е годы многие государства под влиянием нео-консервативных теорий значительно ограничили свое влияние на негосудар-ственный сектор в экономике, считая, что общество от этого больше выигра-ет, чем проиграет.

Ранее в СССР вся экономическая деятельность являлась практически исключительно государственной деятельностью. Государственная собственность на средства производства составляла более 90 %. Рассматриваемое на-правление деятельности именовалось хозяйственно-организаторской функци-ей - главной постоянной функцией советского государства. Советское госу-дарство объявлялось главным орудием строительства коммунизма. Главная экономическая задача государства - создание материально-технической базы коммунизма (а перед этим ставилась задача- создание социалистической системы хозяйствования). Управление экономикой осуществлялось командно-административными методами, без учета многих экономических законов.

В 90-е годы изменились принципы организации и функционирования экономической сферы жизни общества, что повлекло изменения и в объектах управленческого государственного воздействия, и в принципах управления экономикой. Основополагающее значение для изменения содержания экономической функции государства имеют переход к рыночной экономике, резкое увеличение частного сектора в экономике, развитие процессов приватизации, появление свободных рынков товаров и услуг, признание экономической свободы, права каждого на частную собственность и т. д. Государство также продолжает в широком объеме регулировать экономические отношения, но уже не только в государственном, но и в частном секторе.

Экономика - настолько сложная и специфичная сфера деятельности, что управлять ею возможно только с учетом знания закономерностей ее функционирования. Поэтому необходимо ориентироваться на экономические модели, адекватно отражающие развитие экономики общества. В нашей стране в XX веке долгое время этого не было. В экономике господствовали модные лозунги - то всеобщее планирование, то перевыполнение плана (стахановское движение и т. п.), то увеличение производительности труда, то совершенствование производственных отношений, то всеобщая экономия - «экономика должна быть экономной».

(См.

Финансовая функция государства. Осуществление управленческой дея-тельности в области сбора и распределения денежных средств в целом при-мыкает к экономической функции государства, однако представляется воз-можным говорить и о самостоятельной финансовой функции. В различных изданиях она называется по-разному- «функция финансового контроля», «функция налогообложения и взимания налогов» и т. д. Содержание финан-совой функции государства составляет деятельность по сбору денежных средств (прежде всего - через налоги, а также через иные финансовые сборы, пошлины, платежи) и распределению денежных средств (составление бюд-жета, кредиты и т. д.). И налоговая политика, и бюджетная политика могут иметь различную направленность. В частности, то или иное государство мо-жет проводить мягкую налоговую политику или, наоборот, устанавливать до-вольно значительные налоги на доходы граждан и организаций. Значение этой функции государства не требует особых комментариев: именно от этого направления деятельности прямо зависит степень осуществления иных функ-ций государства, прежде всего социальной, культурной, экологической.

Проблемы финансовой деятельности очень остро, судя по выступлениям в средствах массовой информации, встали перед российским государством в начале 1997 года. В заявлениях премьер-министра, других должностных лиц относительно доходной части бюджета отмечалось, что Россия теряет каж-дый третий бюджетный рубль. Помимо того, что множество предприятий и производств имеют льготный режим налогообложения или вообще освобож-дены от него, возникли серьезные проблемы со сбором налогов.

(См.

Социальная функция государства. Здесь имеется в виду деятельность го-сударства по оказанию различных социальных услуг всем членам общества (здравоохранение, строительство жилья и т. д.), а также забота о повышении благосостояния малообеспеченных слоев населения, оказание им материаль-ной и иной помощи. Есть даже теория «социального государства». Под соци-альным подразумевается государство, которое заботится о благополучии граждан.

Эта теория нашла отражение в законодательстве многих современных государств, в том числе и в Конституции РФ: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (см. ч. 1 ст. 7). В Российской Федерации как в социальном государстве «охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный раз- мер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (см. ч. 2 ст. 7). Статья 1 Конституции РБ гласит: «Республика Беларусь - унитарное демократическое социальное правовое государство».

Значение социальной функции в настоящее время чрезвычайно велико. Начальный период в развитии рыночной экономики, именуемый с определенной точки зрения стадией первоначального накопления капитала, привел к расслоению населения на богатых и бедных при формально провозглашенном равенстве. В таких условиях необходима защита от бедности, безработицы, социальная поддержка малоимущих слоев населения, особенно таких, которые (еще или уже) в силу разных причин не способны себя должным образом обеспечить (дети, студенты, инвалиды, пенсионеры). Кроме того, существуют профессии, предъявляющие к людям повышенные требования, что обуславливает необходимость установления повышенных социальных гарантий (к примеру, сотрудники правоохранительных органов, военнослужащие).

Социальная функция появляется у государств далеко не сразу: как одно из важных направлений государственной деятельности она получает свое развитие только в XX веке.

(См. ст. 7, 37-41, 43 Конституции РФ, ст. 1, 32, 41-43, 45, 47, 48 Кон-ституции РБ).

В содержание политической функции государства входит деятельность по формированию и организации работы всех государственных органов. Слово «политика» употреблено здесь в очень ограниченном смысле, вообще же этим термином можно обозначить любое направление деятельности государства - экономическая, финансовая, социальная политика и т. д. Обычно деятельность по формированию и организации работы государственных органов в качестве самостоятельной функции государства не выделяется, однако следует признать значимость и достаточно большой объем этой деятельности. Так, например, из 30 пунктов, определяющих компетенцию Президента Республики Беларусь, более половины связаны с формированием и организацией работы различных государственных органов (см. ст. 84 Конституции РБ, см. также ст. 83, 84 Конституции РФ). В отдельных публикациях 90-х годов признается необходимость специального указания на такую деятельность государства; так, JI.A. Морозова говорит о функции обеспечения народовластия, составной частью которой является организация выборов представитель- ных органов государства (см.: Морозова JI.A. Функции российского государ-ства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98-108).

Экологическая функция государства - это направление деятельности го-сударства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Экологическая функция появляется у государств лишь в XX веке. Благодаря научным открытиям в геометрической прогрессии развивается промышленность, знамения XX века - научно-технический прогресс, научно- техническая революция. Однако одно из следствий научно-технического про-гресса- истощение природных ресурсов, загрязнение окружающей среды, несущее угрозу существования не только растительному и животному миру, но и человечеству. Поэтому необходим комплекс мероприятий по охране ок-ружающей среды, осуществляемых прежде всего государственными органа-ми. Экологическая функция присуща всем современным промышленно раз-витым государствам. Во многих государствах приняты национальные про-граммы по охране окружающей среды, существует развитое экологическое законодательство. Содержание экологической политика государства состав-ляет деятельность по разработке наиболее рационального режима природо-пользования, по переоснащению предприятий с точки зрения их экологиче-ской безопасности, по созданию производств по утилизации отходов и т. д.

(См. ст. 42 Конституции РФ, ст. 45, 46 Конституции РБ).

Культурная функция государства- направление государственной дея-тельности по духовному, интеллектуальному развитию общества. «Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства» (ч. 1 ст. 2 Конституции РБ; см. также ст. 2 Конституции РФ).

Аналогичное положение закреплено в конституциях многих государств. Таким образом, каждому человеку должны быть предоставлены возможности и для его духовного развития, созданы для этого благоприятные условия; поэтому необходимо государственное руководство и государственная поддержка образования, науки, культуры.

В современных условиях для существования и развития общества необходимы духовно и интеллектуально развитые люди, грамотные, квалифицированные специалисты. Человек, не обладающий глубокими специальными познаниями, выключен из процесса общественного производства, он прино-сит обществу минимальную пользу или не приносит никакой. Поэтому воз-можно говорить о том, что получать образование и совершенствоваться в из-бранной сфере деятельности - это не только право, но и моральная обязан-ность каждого перед обществом; с таких позиций функция духовного разви-тия общества приобретает исключительно важное значение.

В различные исторические периоды данное направление деятельности государства имело разное значение. В Советском Союзе время особой акти-визации, подъема деятельности в сфере образования, науки, культуры - так называемая «культурная революция» 20-х годов, когда необходимо было преодолеть неграмотность; в 60-е годы наблюдался размах вузовского и на-учного движения.

Общая проблема развития культурной функции в настоящее время - ее недооценка, недостаточное финансирование культуры, науки, образования. Такое положение вполне объяснимо трудностями развития социально- экономической сферы общества, однако негативные последствия этого могут проявить себя в будущем.

Ранее в марксистско-ленинской теории государства и права данное направление деятельности называлось культурно-воспитательной функцией государства. Государство должно было последовательно внедрять принципы социалистического образа жизни, воспитывать нового человека - человека коммунистического общества, бороться с инакомыслием, утверждать коммунистическую идеологию, объясняя все общественные явления с классовых позиций, наконец, готовить классовых бойцов.

Вопрос, который возникает при анализе отечественной юридической литературы советского периода: должно ли государство вообще формировать определенное мировоззрение у своих граждан? Или эта деятельность должна бьгть отдана на откуп различным негосударственным организациям - политическим, культурным, религиозным? Здесь мы опять возвращаемся к рассмотрению вопроса о пределах деятельности государства. Безусловно, государство должно принимать участие в формировании мировоззрения членов общества. Однако, во-первых, следует не навязывать агрессивное классовое мировоззрение, а руководствоваться приоритетом так называемых общечеловеческих ценностей; во-вторых, необходим отказ от централизации, от огосу-дарствления образования, науки, культуры, развитие, например, различных негосударственных учебных заведений, разных культурных направлений, в том числе и запрещаемых ранее. Государство, однако, не должно оставаться в стороне, оно должно направлять все эти процессы, поскольку отсутствие контроля за ними может привести к самым разным неблагоприятным явлени-ям.

(См. ст. 13, 14, 28, 43, 44 Конституции РФ; ст. 4, 15, 16, 31, 49, 51 Кон-ституции РБ).

Функция охраны правопорядка, прав и свобод граждан - это направление деятельности государства по борьбе с правонарушениями в целях создания наиболее благоприятных условий для эффективной реализации прав граждан, их объединений, органов государства Правоохранительная деятель- ность, т. е. деятельность по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию правонарушений (прежде всего преступлений как наиболее опасного вида правонарушений), наказанию и воспитанию правонарушителей, свойственна любому государству. Впрочем, в некоторых утопических теориях, описывающих общественное устройство будущего и процесс его построения, не находилось место антиобщественному поведению и, соответственно, государственной деятельности по борьбе с ним.

Основное в характеристике правоохранительной функции- возможность государственного принуждения, применение в деятельности государственных органов принудительных, насильственных методов, необходимых для поддержания порядка в обществе В любом государстве существуют так называемые правоохранительные органы, к которым обычно относят суды, прокуратуру, органы внутренних дел и государственной безопасности.

Правоохранительная функция государства может принимать гипертрофированный характер, что подтверждают, например, необоснованные репрессии в СССР в 30-50 годах. Поэтому она должна осуществляться при соблюдении принципа строгой законности.

В современных условиях значение функции охраны правопорядка, прав и свобод граждан чрезвычайно велико. Вместе с тем при ее осуществлении возникает очень много проблем. С одной стороны, необходимо изжить недостатки, присущие правоохранительной деятельности советского периода, не допустить возврата к прежним жестоким, незаконным методам работы, добиться реального воплощения в эту деятельность начал гласности, законности, профессионализма. С другой стороны, следует совершенствовать борьбу с правонарушениями с учетом современных тенденций развития общества, изменений количественных и качественных характеристик правонарушений. Здесь встают проблемы законодательного и материального обеспечения правоохранительной деятельности, социальной поддержки сотрудников правоохранительных органов, повышение их социального статуса.

(См. ст. 20-25, 45-54 Конституции РФ; ч. 3 ст. 1, ч. 2, 3 ст. 24, ст. 25-29, 59-62 Конституции РБ).

В качестве самостоятельной функции во многих учебных изданиях обоснованно выделена функция обеспечения общественной безопасности. В ее содержание входят мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий различных неблагоприятных явлений, представляющих угрозу нормальному существованию человека и общества. Под таковыми имеются в виду стихийные бедствия, крупные промышленные аварии, катастрофы, массовые беспорядки, организованная преступность. Данное направление дея-тельности актуально для многих государств, где в силу климатических уело- вий и географического положения нередки природные катаклизмы - ураганы, наводнения и т. п.

В Российской Федерации создано специальное ведомство - министерство по чрезвычайным ситуациям, поскольку на огромной территории этого государства постоянно приходится осуществлять деятельность по ликвидации последствий или стихийных бедствий, или промышленных аварий. Аналогичный орган возник впоследствии и в Республике Беларусь. На ее территории специфика осуществления функции обеспечения общественной безопасности долгое время определялась прежде всего необходимостью решения проблем, связанных с катастрофой на Чернобыльской АЭС.

Внешние функции государства - это основные направления деятельности государства в его отношениях с другими государствами. Можно выделить две основных внешних функции государства: военную и сотрудничества с другими государствами.

В содержание военной функции государства может входить ведение за-хватнических войн, оборона страны в военное время, готовность к обороне в мирное время, охрана государственных границ.

Рабовладельческие и феодальные государства проводили, как правило, очень агрессивную внешнюю политику; если соседи оказывались слабее, они в большинстве случаев оказывались завоеванными.

Сейчас каждое государство разрабатывает свою военную доктрину. Исходя из существовавших ранее идеологических установок в СССР проводился курс на противоборство с капиталистическими государствами. Весь экономический, научный потенциал работал в первую очередь на развитие вооруженных сил Советского Союза. Огромные затраты на вооружение повлекли милитаризацию страны, и соответствующее направление деятельности го-сударства развивалось неадекватно. В настоящее время военных угроз от конкретных государств нет, однако сохраняются достаточно острые межго-сударственные, межнациональные противоречия. Современными государст-вами признана так называемая доктрина «достаточной обороны», суть кото-рой состоит в том, что вместо количественного паритета вооружений необ-ходимо обеспечение военного потенциала, достаточного для гарантирован-ной безопасности. Эта доктрина обеспечивает значительное сокращение рас-ходов на вооружения, снижает возможность возникновения вооруженных конфликтов.

Для республик бывшего Советского Союза остро стоит проблема конверсии оборонных предприятий. В России приняты Основные положения военной доктрины, в соответствии с которыми главное направление реформы вооруженных сил — создание относительно небольшой, но хорошо подготовленной, мобильной армии.

(См. ст. 59, 87 Конституции РФ; ч. 3 ст. 1, ст. 18, 57 Конституции РБ).

Функция сотрудничества с другими государствами в различных сферах деятельности является объективно необходимой для современных государств. Мир обрел новое качество, в настоящее время невозможно, да в конечном счете и не выгодно проводить политику самоизоляции. Согласование усилий в экономической, природоохранительной, правоохранительной, культурной и в других сферах деятельности соответствует интересам каждого государства. Общая координация сотрудничества между государствами осуществляется Организацией Объединенных Наций, ее специализированными уч-реждениями, иными международными организациями, на основе двухсто-ронних или многосторонних соглашений.

Среди основных направлений межгосударственного сотрудничества следует выделить сотрудничество экономическое; сотрудничество в поддержании мира; сотрудничество в поддержании мирового правопорядка, в борьбе с международной преступностью; сотрудничество в природоохранительной деятельности; сотрудничество в сфере культуры, науки, образования; сотрудничество в решении демографической, сырьевой, энергетической, проблем, в освоении космоса.

(См. ст. 61-63, 79 Конституции РФ; ст. 10-12, 18 Конституции РБ. Для рассмотрения направлений и форм сотрудничества с другими государствами возможен анализ международных договоров, заключенных Российской Федерацией, Республикой Беларусь (см., например: Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.; Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими Сообществами и их государствами-членами и Республикой Беларусь // Ведомости Верховного Совета РБ. 1996. № 1-2. Ст. 2).

Естественно, говорить о внутренних и внешних функциях государства можно только в конкретно-историческом аспекте, поскольку основные направления государственной деятельности находятся в постоянном развитии. Выше перечислены функции современного демократического государства.

Сами функции государства, их содержание и значение изменяются в процессе развития общества. Здесь можно рассматривать: а) функции традиционных государств и функции современных (конституционных государств). Используя формационный подход к истории развития человеческого общества, возможно также характеризовать функции рабовладельческих, феодальных, буржуазных (на стадии домонополистического и монополистического капитализма), социалистических и современных государств; б) историю развития каждой функции государства - время ее появления, изменение содержания и значения с развитием общества и т. д.

Кроме того, существуют и иные подходы к классификации функций государства по сферам деятельности. В соответствии с ними определяется иной перечень внутренних и внешних функций, отличный от рассмотренного выше.

Иногда говорят о том, что деление функций на внутренние и внешние является условным, поскольку государство соответствующую деятельность внутри страны (например, экологическую) в обязательном порядке сообразует с деятельностью на международной арене. На этой основе выделяются сферы управленческой государственной деятельности без различения внутригосударственных и межгосударственных аспектов.

Предлагается и единая классификация функций государства, независимо от его типа и сферы деятельности. Говорят о возможности выделения четырех функций, которые осуществляются любым государством:

экономической (обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организации общественных работ, планирования производства, организации внешнеэкономических связей и пр.);

политической (обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т. п.);

социальной (охрана прав и свобод всего населения или его части, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т. д.);

идеологической (поддержка определенной, в том числе и религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.). (См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М„ 1994. С. 241)

Высказываются мнения о том, что перечисленное выше характерно не только и не столько для государства, сколько для общества в целом, так как в осуществлении деятельности по этим направлениям заинтересовано прежде всего общество. Все это представляет собой цели (или задачи) общества как такового. Для государства же характерны те функции, которые вытекают из его основной сущности - осуществления политической власти. В таком слу-чае государство имеет три (или четыре) основные функции: законодатель-ную, исполнительную, судебную (надзорную) и их осуществляют соответст-вующие ветви власти.