§ 2. Принципы организации и деятельности аппарата государства

В данном параграфе будут рассмотрены принципы, т. е. основополагающие начала, положения, идеи, которые находятся в основе организации и деятельности аппарата государства. Сама категория «принцип» используется теорией государства и права (как и иными науками) для характеристики самых разных юридических явлений: принципов права, принципов правотворчества, принципов юридической ответственности и т.

В настоящее время в современных конституционных государствах деятельность государственных органов строится на принципах гуманизма, демо- кратизма, гласности, законности, национального равноправия, централизма, научного подхода к управленческой деятельности, профессионализма в подборе кадров, сочетания единоначалия и коллегиальности в принятии решений, разделения властей. Рассмотрим содержание каждого принципа.

Гуманизм. Данный принцип означает признание ценности человека как личности, утверждение приоритета его интересов в деятельности государства. В переводе с латыни homo - это человек, humanus - человеческий, человечный. Анализируя содержание принципа гуманизма, следует обратить внимание на два момента. Во-первых, именно интересы личности должны стоять на первом месте в деятельности государства, а не что-либо другое (например, построение коммунистического общества). И, во-вторых, должны быть учтены интересы каждого человека или, по крайней мере, большинства населения, а не одного человека или относительно немногочисленной соци-альной группы.

Гуманизм предполагает прежде всего учет и уважение элементарных прав человека в деятельности государственных органов - права на жизнь, на личную неприкосновенность, на честь и достоинство, на собственность и др.

Государственность существует уже около пяти тысячелетий, в то время как принцип гуманизма начал последовательно проводиться в жизнь только после победы буржуазных революций. Сейчас это один из основных принципов организации и деятельности государственного аппарата; он закреплен в конституциях многих современных государств. В статье 2 Конституции РФ сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ч. 1 ст. 2 Конституции РБ: «Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства»).

Демократизм. В переводе с греческого «демократия» означает «народовластие». Содержание принципа демократизма составляет признание народа источником государственной власти, признание его права на участие в принятии политических решений, провозглашение широкого круга гражданских прав и свобод.

Различают непосредственную и представительную демократию. Непосредственная демократия предполагает участие каждого в принятии политических решений. В конституциях большинства государств (см., в частности, ст. 31-33 Конституции РФ; ст. 35, 37, 38, 40 Конституции РБ) закреплены формы непосредственной демократии: голосование на выборах, на рефе- рендуме, участие в демонстрациях, собраниях, митингах, шествиях, пикетированиях, право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы (так называемое право петиций). Представительная демократия выражается в деятельности выборных представительных органов го-сударства.

Принцип демократизма в общей форме закреплен в частях 1 и 2 статьи 3 Конституции РФ: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Так, согласно части 4 статьи 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государствен-ную тайну, определяется федеральным законом». В статье 34 Конституции РБ записано: «Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав». Таким образом, речь не идет об абсолютной гласности: она ограничивается в случае возможности нанесения ущерба существенным интересам государства или граждан.

Государственный аппарат в СССР долгое время функционировал в полусекретных условиях. Служебные документы, различные статистические данные были практически недоступны для населения, к тому же многое из известной информации сознательно искажалось.

Законность. Вся деятельность государственных органов урегулирована нормами права, содержащимися в многочисленных и разнообразных норма-тивных актах. Их строгая и неуклонная реализация и составляет содержание принципа законности. «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны со-блюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2 ст. 15 Консти-туции РФ). «Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодатель-ства» (ч. 2 ст. 7 Конституции РБ).

Более подробно проблемы законности будут изложены в темах по теории права.

Национальное равноправие. Доступ к замещению должностей в государственном аппарате должен быть предоставлен всем лицам вне зависимости от их национальной принадлежности. В тех или иных странах острота постановки национального вопроса различна, в прямой зависимости от этого находится и актуальность данного принципа. Здесь в более широком плане речь может идти о равноправии вообще - не только о расовом или национальном, но и о равенстве прав на замещение должностей в государственном аппарате независимо от возраста, пола, религиозных верований и т. д. «Граждане Рос-сийской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» (ч. 4 ст. 32 Конституции РБ). В ст. 39 Конституции РБ говорится: «Граждане Рес-публики Беларусь в соответствии со своими способностям, профессиональ-ной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в госу-дарственных органах».

Централизм. Государственный аппарат имеет иерархическую структуру и нижестоящие органы государства должны выполнять решения вышестоящих органов, регулярно отчитываться перед ними.

Научный подход к управленческой деятельности, профессионализм в подборе кадров. Управленческая деятельность - это деятельность достаточно сложная и специфическая, что обусловлено современным уровнем развития человеческого общества, многообразием и сложностью общественных отношений. Практика показывает, что управление обществом наиболее качественно, наиболее эффективно осуществляется специалистами. В нашей стране настоящий принцип долгое время недооценивался. Для того, чтобы быть назначенным на любую должность в государственном аппарате, требовалось наличие прежде всего определенных морально-политических качеств (в большинстве случаев необходимо было состоять в рядах КПСС), и только потом уже - сугубо профессиональных.

Сочетание единоначалия и коллегиальности. И единоначальный, и коллегиальный способы принятия управленческих решений имеют свои достоинства и свои недостатки. В первом случае решения принимаются быстро, оперативно, с наименьшими затратами, создаются предпосылки для эффективного осуществления управленческой деятельности. Однако принятие решений большинством голосов (а голосованию предшествует, как правило, обсуждение вопроса, выяснение различных точек зрения, уточнение спорных моментов, выработка коллективного мнения и т. п.) - позволяет находить более взвешенные подходы к сложным проблемам. В то же время качественной работе коллегиальных органов государства часто препятствуют различные обстоятельства организационного характера: не всегда достаточная скорость работы и оперативность принятия решений; в некоторых случаях - отсутствие четкой позиции, невозможность прийти к общему мнению, непоследовательность в проведении определенной политики; дороговизна коллегиальных процедур.

Разделение властей. Это фундаментальный принцип организации и дея-тельности государственного аппарата в современных конституционных госу-дарствах. Его теоретическое обоснование связано прежде всего с учеными Нового времени Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье (хотя сама идея имеет очень давнюю историю), а практическое осуществление - с периодом буржуазных революций.

Содержание теории разделения властей состоит в следующем. Вся полнота власти не может находиться в руках одного человека или одного органа. Если же такое происходит, неизбежны злоупотребления властью, нарушения прав человека и тому подобные негативные явления. Поэтому необходимо разделение всей государственной власти на несколько составляющих (на несколько ветвей), ее распределение по различным органам с тем, чтобы ни один орган не обладал всей полнотой власти. В соответствии с классическим вариантом теории разделения властей выделяют три ветви власти.

1. Законодательная власть. Она необходима для издания законов, в которых содержатся нормы права, призванные регулировать наиболее важные общественные отношения. Вся деятельность иных государственных ор- ганов и правовое поведение граждан должны носить сугубо подзаконный характер. Законодательная власть должна принадлежать коллегиальному выборному (формируемому народом) органу. Собирательное название органа законодательной власти - парламент, а лиц, его составляющих - депутаты.

Исполнительная власть. Она предназначена для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. Собирательное название органов исполнительной власти - правительство, оно также в различных странах имеет разные названия (наиболее распространенные - совет министров или кабинет министров). Главой исполнительной власти может быть монарх, президент или глава правительства - премьер-министр, в зависимости от формы правления государства. С учетом этого же обстоятельства происходит и формирование органов исполнительной власти. Монарх получает свою должность по на-следству; президент избирается непосредственно народом, или коллегией выборщиков (США), или парламентом, или иными органами; члены прави-тельства назначаются монархом, президентом, или избираются парламен-том. Существуют также государства, где в формировании правительства принимают участие и президент (монарх), и парламент.

Названия органов законодательной власти в различных государствах крайне разнообразны: Федеральное собрание в России, Парламент - Национальное собрание в Республике Беларусь; Парламент- в Англии, Италии, Канаде; Конгресс в США; Федеральное собрание в Австрии; Палата депутатов в Греции, Люксембурге; Собрание республики в Португалии; Генеральные кортесы в Испании; Генеральные штаты в Нидерландах; Фолькетинг (Дания); Альтинг (Исландия); Стортинг (Норвегия); Эдускунт (Финляндия); Рикстаг (Швеция). Органы исполнительной власти именуются, как правило, советом или кабинетом министров, или же просто правительством; в Финляндии, однако, правительство называется Государственным советом, а в Швейцарии - Федеральным советом.

Судебная власть. Она необходима для осуществления правосудия, для разрешения возникших в обществе споров, для наказания лиц, совершающих противоправные поступки. Судебная власть принадлежит специально созданным для этого органам - судам. И она должна принадлежать только судам, должна осуществляться только судьями, должна быть независимой. В этом состоит гарантия против произвольных действий инстанции, которая назначает наиболее серьезные - уголовные - наказания, которая является конечной для рассмотрения всех споров. В качестве такой же гарантии выступает осуществление судебной власти только в определенных процедурах, причем здесь их значение выше значения процедур в иных сферах правовой деятельности. Поэтому во многих государствах приняты гражданско-процессуальный, уголовно-процессуальный, иные процессуальные кодексы.

Говоря о характере взаимоотношений между этими тремя властями, можно обратить внимание на два основных момента:

Необходимо такое распределение полномочий, при котором создается механизм сдержек и противовесов для предотвращения злоупотреблений властью.

Необходимо и сотрудничество между властями в целях достижения максимальной эффективности в управлении обществом. Если же различные ветви власти будут лишь бороться друг с другом, только сдерживать друг друга, это самым негативным образом скажется на качестве деятельности государства, значительно ослабит его.

Эти два положения - суть теории разделения властей, но об этом нередко забывают, акцентируя внимание только на механизме сдержек и противовесов. Известен и является достаточно распространенным принципиально иной взгляд на рассматриваемую концепцию, в соответствии с которым разделение властей есть не что иное, как простое разделение труда. Об этом писали, в частности, классики марксизма-ленинизма, имея в виду безраздельную принадлежность власти в капиталистических государствах буржуазии.

Среди современных авторов прежде всего о единстве государственной власти говорит Э.А. Поздняков: «Подобно тому как верховная власть едина и неделима по своему принципу и не может быть сочетанием различных принципов, точно также она неразделима и в своих главных проявлениях. Проявление верховной государственной власти может быть троякое: 1) законодательное, 2) ис-полнительное, 3) судебное. Эти проявления верховной власти выражают работу одной и той же, а не разных сил и принципов. Если представить себе государство, в котором существуют три независимые власти, из которых одна создает законы, но бессильна заставить суды и администрацию исполнять их; другая судит как ей вздумается, но бессильна как в передаче своего опыта в законодательство, гак и в принуждении администрации привести в исполнение свои постановления и приговоры; третья же действует совершенно независимо от первых двух, - то мы получили бы полную картину сумасшедшего дома, которую, кстати, некоторые наши теоретики-правоведы хотели бы видеть в России. Отсюда ясно, что законодательная, судебная и исполнительная власть имеют смысл только как проявления одной и той же силы, которая в законодательной сфере устанавливает некоторые общие нормы, а суд и администрация принимают их к исполнению и применяют к частным случаям.» (Поздняков Э.А. Философия государства и права. М., 1995. С. 168-169).

Таким образом, с учетом поправок, внесенных в теорию разделения властей в Х1Х-ХХ веках, она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Кстати говоря, величайшую заслугу отцов-основателей Конституции США часто видят в создании именно такого баланса; в горизонтальном и вертикальном распределении полномочий, не допускающим, с одной стороны, узурпацию власти каким-либо органом, а с другой - ослабления единой власти государства в целом.

Упомянув о возможности разделения власти и по вертикали, нельзя не коснуться существа данной проблемы. Обычно говорят лишь о необходимости разделения верховной государственной власти на различные составляющие, т. е. о горизонтальном распределении полномочий в пределах одного, высшего уровня. Однако существует важнейшая проблема, в рамках теории разделения властей исследованная, к сожалению, недостаточно: вертикальное распределение полномочий между высшими и местными органами государства, между высшими органами федерации и высшими органами субъекта федерации. Возможно, изучение данного вопроса позволит углубить понимание теории разделения властей в целом.

Существуют и иные модификации теории разделения властей. Иногда выделяются только две власти: законодательная и исполнительная, без характеристики судебной власти в качестве самостоятельной. Такую точку зрения аргументируют следующим: суды действуют также на основе законов, принимаемых законодательной властью, поэтому судебные органы - это тоже органы исполнительной власти. Говорить о самостоятельной судебной власти нет оснований.

Наиболее распространенные современные варианты - добавление к указанным трем властям четвертой власти (а иногда и пятой, шестой властей). Так, в конституциях различных государств можно встретить упоминание о контрольной, или о контрольно-надзорной власти, или же о соответствующих органах, не входящих в структуру органов законодательной, исполнительной или судебной власти. В старой редакции Конституции РБ 1994 года в разделе VI «Государственный контроль и надзор» речь шла о Конституционном Суде, Прокуратуре и Контрольной палате Республики Беларусь. В соот-ветствии с новой редакцией Конституции РБ Прокуратура и Комитет госу-дарственного контроля Республики Беларусь также не являются составной частью ни одной из классических ветвей власти.

Там, где существует должность президента, наделенного значительными полномочиями и именуемого главой государства (но не главой исполнительной власти), таким образом не входящего в структуру ни одной из шіастей, есть определенные основания говорить об особой президентской власти. Подобные суждения уже высказываются в литературе (см., например: Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 395). В связи с этим можно предположить возможность уточнения классического варианта теории разделения властей.

В федеративных государствах иногда дополнительно различают власть федерации, представленную всеми ее органами (здесь прежде всего имеются в виду особые полномочия федеральных органов в целом в отношении орга- нов субъектов федерации как самостоятельных государств), и власть каждого из субъектов федерации. В свое время еще Дж. Локк выделял законодательную, исполнительную и федеративную власть, однако последняя в его трактовке выглядела иначе: «...сюда относится право войны и мира, право участвовать в коалициях и союзах, равно как и право вести все дела со всеми лицами и сообществами вне данного государства», федеративная власть «включает в себя руководство внешними безопасностью и интересами общества в отношениях со всеми теми, от кого оно может получить выгоду или потерпеть ущерб.» (Локк Дж. Два трактата о правлении // Сочинения: В 3 т. Т. 3. М„ 1988. С. 348).

Иногда говорят о материальной власти, воплощенной в так называемых «материальных придатках» государства, в «силовых» государственных органах.

Избирательная власть. Она принадлежит народу, а точнее - гражданам, обладающим избирательным правом, так называемому избирательному корпусу. Эта власть проявляется на выборах представительных органов государства. Разновидность избирательной власти - учредительная власть. Это та же избирательная власть, но только не в стабильный период развития общества, а в «переломное», «переходное» время, когда ликвидирован старый государственный строй, и необходимо определить основные принципиальные черты нового, учредить его (например, принять новую конституцию в послереволюционное время).

Политическая власть. Эта власть принадлежит организациям, специально созданным для того, чтобы бороться за обладание властью государственной - политическим партиям.

Четвертой властью нередко называют власть средств массовой информации, поскольку они оказывают огромное влияние на принятие политических решений народом, с ними вынуждены считаться и властные структуры государства, и политические партии. Поэтому ведется борьба и за обладание этой властью. Впрочем, выделение средств массовой информации в качестве самостоятельной власти носит метафорический, ненаучный характер, так как в теории разделения властей речь идет только о государственном аппарате. Научная теория разделения властей имеет смысл только применительно к государственному аппарату, и прежде всего - к его высшим органам.

«Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10 Конституции РФ). Более совершенной представляется формулировка принципа разделения властей в Конституции Республики Беларусь: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих

полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и

уравновешивают друг друга» (ст. 6 Конституции РБ).