<<
>>

3. ОБЩИЙ НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ И СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Наша прокуратура с ее функцией общего надзора — рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом — СССР, государства Восточной Европы) для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, подданными.

Надобность в общем надзоре возникала особенно в те периоды, когда центральная власть стремилась к укреплению своих позиций в борьбе с сепаратизмом. Сторонники общего надзора указывают на то, что и в настоящее время в России сложилась именно такая ситуация. Но общий надзор возник и окреп, когда существовал единый Советский Союз и центробежных тенденций еще не наблюдалось.

В цивилизованных правовых государствах в качестве средства контроля за чиновничьим аппаратом используется судебная жалоба гражданина, права которого оказались нарушенными, В результате рассмотрения таких жалоб суд не только защищает права граждан, но и выявляет нарушения законности в право- проводившейся в прокуратуре Ленинского района г. Самары в связи со сносом жилого дома, часть которого при-

Такого рода цифры приводятся как аргумент, якобы подтверждающий полезность и эффективность общего надзора. На самом деле они подтверждают обратное. При нынешней

числен-

Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры. — Уголовное право, 1999, № 2, с. 15.

Там же.

Мельников А. О состоянии и совершенствовании надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.— Законность, 1998, № 3, с. 7—15.

Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред.Чувилева А. А. М, 2000, с. 121. 20

ности прокуратуры добросовестное выполнение этого объема работ просто невозможно. В среднестатистические показатели попадают многие случаи совершенно незначительных нарушений, причем «выявленные нарушения как по количеству, так и структуре каждый год удручающе одинаковы» .

Автора тревожит, что «прокуратура все больше возвращается к тому, чтобы влезать во все и заниматься всем» .

Прокурор не в состоянии охватить общим надзором все отрасли промышленности, сельского хозяйства и др., где, по имеющимся данным; нарушен закон. Специализация прокуроров затруднена из-за недостатка кадров. Поэтому прокуроры нередко поручают общенадзорные проверки ревизорам и другим специалистам. Проводится нечто вроде общенадзорного расследования, но чужими руками. Причем явка ревизора или специалиста по вызову прокурора и проведение ими соответствующих работ рассматриваются как их обязанность, неисполнение которой влечет ответственность по ст. 16510 и 16511 КоАП (непредставление требуемых документов, отказ от дачи объяснений, неявка по вызову прокурора и т. д.)3.

В то время как прокуроры поглощены общенадзорными проверками, мало внимания обращается на качество поднадзорного им предварительного расследования, не раскрываются многие преступления, по 60% уголовных дел отсутствует государственное обвинение в суде, что вынуждает судей восполнять пробелы расследования и выполнять не свойственные им обвинительные функции.

По справедливому мнению первого заместителя председателя Верховного Суда РФ В. И. Радченко, «прокуратура не должна выполнять функции надзора, она должна осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также защищать его публичные интересы путем обращения в независимый суд»4. В этом случае, как полагает В. И. Радченко, «30 тысяч прокуроров и их помощников без проблем могут обеспечить поддержание обвинения по всем уголовным делам, которые рассматривают 11 тысяч судей в судах первой инстанции»5.

3 Викторов И. Ответственность за неисполнение законных требовании прокурора. Законность, 1999, №9, с. 5—10.

Радченко В. Судебную власть — в центр правовой реформы.— Российская юстиция, 1999, № 10.

Там же. 21

Такого рода соображения вызывают резкий протест в прокуратуре. Так, бывший Генеральный прокурор РФ Ю. И. Скуратов был очень Недоволен «настойчивыми попытками некоторых идеологов судебной реформы подорвать доверие к прокуратуре путем ориентации на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебной власти, пока еще существующей в России номинально, нежели фактически» .

Оказывается, не суды, а прокурорский надзор — «основная и универсальная форма надзора за исполнением Конституции и законов» .

Сторонники общего надзора прокуратуры одержимы желанием еще больше расширить его пределы. Подчеркивается, что общий надзор распространен ныне и на коммерческие организации, хотя при проверке состояния законности в них неизбежно вторжение в финансово-хозяйственную деятельность. Далее: «Хотя новая редакция Закона о прокуратуре не причисляет к объектам надзора общественные движения, политические партии, это не означает исключения их из сферы надзора» . Не считаясь с изменением Закона, авторы, по- видимому, полагают, что в партиях и движениях найдутся осведомители, которые будут оповещать прокуратуру о заговорах, преступных планах и нарушениях законности. Здесь прокуратура может сомкнуться с силовыми структурами и большой политикой (последнее прямо запрещено законом).

Высказано еще одно оригинальное суждение: «В условиях плюрализма все партии и любые общественно-политические объединения должны стать объектом прокурорского надзора» . Таким образом, путь к демократии и плюрализму увенчан терниями все возрастающего прокурорского надзора. По мнению некоторых авторов, прокуратура следит за исполнением не только законов, но и подзаконных актов, поскольку они конкретизируют закон . Конечно, без обращения к подзаконным актам иногда трудно уяснить смысл закона, но включение их в предмет прокурорского надзора делает его безбрежным и неосуществимым.

Расширить пределы общего надзора предлагается и тем, что прокуратура будет обращаться в Пленум Конституционного Суда РФ с требованиями об отмене или изменении решений КС . Предлагается изменить Конституцию и дать право Генеральному прокурору обращаться в КС «относительно отмены необоснованного решения этого суда» . Таким образом, объектом прокурорского надзора хотели бы сделать и Конституционный Суд. Это уж слишком. Ни в одной стране мира, где существуют Конституционные суды, прокуратура не обладает правом опротестовывать их решения.

Постановления КС окончательны и обжалованию (опротестованию) не подлежат (ссылка на то, что прокуратура получила право использовать Конституцию для проверки законности нормативных актов, вовсе не означает, что она осуществляет конституционный контроль). Проверка конституционности законов — прерогатива КС.

Прокуратура получила право осуществлять надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г.). Часто приводят доводы, что это правомочие прокуратуры направлено против сепаратизма. Так, приведены данные о том, что законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации было принято незаконных правовых актов: в 1998 г. — около 1,9 тысяч; в 1999 г. — 1,7 тысяч. В результате вмешательства прокуратуры отменено или исправлено незаконных актов: в 1998 г. — 870; в 1999 г. — 747 . Но ведь прокуратура не вправе отменить закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному законодательству. С ее протестом законодательный орган субъекта Федерации может и не согласиться. И тогда прокурор обращается в суд.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по запросу Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ установлено, что прокурор может

обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании закона субъекта Федерации

12

не подлежащим применению в порядке ч. 3 ст. 10, ст. 41, ст. 231 и 239 -239 ГПК РСФСР. И это влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом представительным (законодательным) органом субъекта Федерации. Но это не исключает возможности заинтересованных органов и лиц обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием проверки конституционности как федерального закона, так и юрисдикции рассматривать заявления прокуроров о несоответствии законов субъектов Федерации федеральному закону. По мнению КС РФ, законодатель может предоставить им такое право.

Но при этом нужно предусмотреть процедуру рассмотрения судом такого рода заявлений прокуроров, которая Законом «О прокуратуре РФ» не определена .

Пленум Верховного Суда РФ установил, что заявления прокуроров о признании нормативных актов противоречащими федеральному закону рассматриваются краевыми, областными и приравненными к ним судами. Как и в указанном постановлении КС, Пленум проводит различие между понятиями «недействительный »и «не действующий»2. По смыслу вышеуказанного постановления КС второе понятие распространяется на случаи признания правового акта неприменим в данном деле, но не отмененным. Первое же понятие имеет ввидуаннулирование нормативного акта; в данном деле таким правом в отношении законов суды общей юрисдикции не обладают.

К сожалению, Пленум Верховного Суда РФ не указал, что суд, признавший закон не действующим, должен обратиться в законодательный орган с предложением привести его в соответствие с федеральным законом. Без этого закон, признанный не действующим, сохраняет юридическую силу, если только КС не признает его неконституционным. Но до КС дело может не дойти.

Обращение прокурора в суд о признании незаконными нормативных актов (в частности субъектов Федерации) вне связи с конкретным делом — явление относительно новое, не вполне укладывающееся в правила главы 241ГПК РСФСР, поэтому нужен закон, который регламентировал бы эту процедуру.

Некоторые авторы утверждают, что суды не готовы к возложению на них общенадзорных функций, выполняемых прокуратурой, так как там слабые кадры, низкая зарплата, волокита, отсутствие оргтехники, недостаток помещений, высокая пошлина и т. д., и т. п. А в прокуратуре во всех этих отношениях ситуация несравнимо лучше.

Такие доводы просто несерьезны. Сначала надо определить, какую функцию Должен выполнять в государстве тот или иной орган, а затем обеспечивать его необходимыми кадрами и средствами. Можно без труда подсчитать, сколько человекодней тратят прокуроры на общенадзорную работу и в соответствии с этим увеличить на соответствующее число штаты судов и уменьшить штаты прокуратуры.

Переводимым в судебную систему прокурорам следовало бы сохранить прежнюю зарплату, льготы, привилегии и т. п. Вопрос о слабости судебных кадров по сравнению с прокурорскими — спорный. По характеру публикаций в журналах «Законность» (орган прокуратуры) и «Российская юстиция» (судебный орган) видно, что прокуроры настроены жестко, ведомственно, ригористично; судьи же более либеральны, независимы в суждениях, гуманны.

выражено известной поговоркой: у семи нянек дитя без глаза. Это надо иметь в виду, когда мы сопоставляем дублирующие функции судов и прокуратуры.

В соответствии с общим представлением о том, что государство защищает права граждан, Закон о прокуратуре РФ в редакции от 17 ноября 1995 г. пополнился главой «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это своеобразная дань моде, потому что названная глава по существу повторяет то, что изложено в других главах Закона (предмет надзора — ст. 26, полномочия прокурора — ст. 27, протест и представление прокурора — ст. 28).

26

Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) 25 января 1995 г. приняла решение о согласии на вступление в эту организацию России: При этом были сформулированы условия пребывания России в Совете Европы. Среди них — следующее условие: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Европы законы о роли, деятельности и организации Прокуратуры...» .

Вместо того, чтобы выполнить эту рекомендацию, работники прокуратуры подвергли ее критике и никаких сколько-нибудь серьезных изменений в ее организацию и деятельность не внесли. Представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что, европейским стандартам не соответствует немыслимый на Западе средневековый тотальный общий надзор российской прокуратуры. Несмотря на это, общий надзор в РФ не только не ликвидирован, но и получил дальнейшее развитие. Попытки западных юристов придать цивилизованный облик нашей прокуратуре рассматриваются как «скрытые усилия некоторых зарубежных спецслужб, направленные на развал державы»3. Пора бы уже понять, что причины неудач следует искать внутри, а не вне нашей государственной системы

26

<< | >>
Источник: И. Л. Петрухин. Учебное пособие "Прокурорский надзор и судебная власть" М., 2001—88 с.. 2001

Еще по теме 3. ОБЩИЙ НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ И СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ:

  1. §5. Участие прокурора в гражданском процессе
  2. § 2. Общие принципы судоустройства и судопроизводствав соответствии с судебной реформой Александра II
  3. § 3. Процессуальные вопросы военносудебной реформы.
  4. Глава VI. Деятельность военных судов в особый период
  5. ПРЕДИСЛОВИЕ
  6. 1. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК
  7. 2. К КАКОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ ОТНОСИТСЯ ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР?
  8. 3. ОБЩИЙ НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ И СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
  9. 4. СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ПРИ РАССЛЕДОВАНИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
  10. 2.1. Судебно-экспертная деятельность, понятие, правовые основы
  11. 9. ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ от 14 февраля 2000 г. № 2-II «ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТЕЙТРЕТЬЕЙ, ЧЕТВЕРТОЙ И ПЯТОЙ СТАТЬИ 377 УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА РСФСР В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН А.Б. АУЛОВА, А.Б. ДУБРОВСКОЙ, А.Я. КАРПИНЧЕНКО, А.И. МЕРКУЛОВА, Р.Р. МУСТАФИНА И А.А. СТУБАЙЛО» (извлечение).
  12. Приемы и задачи прокуратуры (из воспоминаний судебного деятеля). Пг., 1924.
  13. ТЕМА 12. ЮСТИЦИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
  14. Список рекомендуемой литературы