1. НЕКОТОРЫЕ ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ФЕДЕРАЦИИ И ШТАТА

Важнейшие принципы государственного устройства США основаны на идеях федерализма, но тем не менее слова «федерализм», «федерация» и производные от них в Конституции США не упоминаются.

В представлении участников Конституционного конвента устанавливаемая ими форма государства существенно отличалась от истинно федеральной структуры. В первом же комментарии к Конституции США, опубли-кованном в знаменитом «Федералисте», прямо говорилось, что «конституция пю существу не являемся ни унитарной, ни федеральной, а обладает чертами той и другой» .

Комментатор вполне мог бы добавить, что в конституции содержатся также элементы, свойственные конфедерации. Однако в конце XVIII в. различия между государствами, структуры которых отличались большей или меньшей сложностью, не усматривались так яісно, как сейчас; федерализм в те дни означал практически то, что сегодня считается конфедерализмом. Союз, образованный 13 бывшими колониями, был конфедерацией не в меньшей степени, чем федерацией.

Разумеется, объединение 13 штатов, связанных до этого лишь «Статьями конфедерации», в «более совершенный», как сказано в Преамбуле Конституции 1787 г., союз был шагом от конфедерации к федерации. В этом отношении нельзя не согласиться с Г. В. Александренко, утверждавшим, что «нет никаких оснований ставить знак равенства между фактическими государственно-правовыми отношениями, сложившимися после введения в действие Конституции 1787 г., и теми международно-право-выми отношениями, которые существовали в период действия «Артикулов конфедерации и вечного союза», принятых 13 штатами в 1781 г.>>

Речь, однако, идет о другом: о политико-правовых представлениях участников филадельфийского собрания.

Федеративное устройство государства ассоциировалось ими с сильной центральной властью.

«Отцы — создатели» Конституции США, испытывая затруднения с названием новой формы рождающегося государства, для которой надо было найти какие-либо убедительные исторические параллели, не стали изобретать новых слов и определений: Говорили о федеральной конституции, имея в виду конституцию государства, образованного по типу конфедерации.

Соединясь в союз, штаты формально очень во многом оставались самостоятельными политическими единицами. Федеральная конституция утверждалась не путем проведения плебисцита всего населения союза, а путем ратификации ее штатами. При ратификации конституции допускалось заявление оговорок — так, как это могли бы делать суверенные государства, заключая между собой многостороннее международное соглашение.

Сторонники объединения проявляли большую осторожность и несомненное политическое чутье, -избегая всего, что могло быть истолковано как попытка зайти слишком далеко в ограничении прав штатов.

Штат, поступаясь в пользу федерации некоторыми своими правами — теми, без которых федерация просто не могла бы существовать,— отнюдь не считал в силу этого свой суверенитет ограниченным и категорически отказывался признавать верховенство федеральных властей.

Отношения между властью федеральной и властью штата —в политико-правовых представлениях первых послеконституционных десятилетий — могли быть упо- доблены отношениям, существующим ме&ду Двумя сМ- занными договором государствами. Ни одно из них не может изменить что-либо в договоре в одностороннем порядке. «Если два государства,— говорится з одном из решений Верховного суда Пенсильвании,— придерживаются различного мнения о том, как следует толковать смысл какого-либо положения договора, фразы, отдельного слова, ни одно из них не имеет исключительного права решить спор. Они прилагают усилия, чтобы урегулировать разногласия путем переговоров, и если это не удается, каждая сторона имеет право придерживаться своего собственного толкования, пока посредничество третьего государства, арбитраж или война не разре-шат спор по существу» . Отношения между отдельным штатом и федерацией суд считал аналогичными тем, которые существуют между двумя государствами.

Став штатами, бывшие колонии сохранили свои прежние полномочия в очень большом объеме; понятие «суверенный штат» в политическом отношении оказалось настолько живучим, что и сейчас, спустя 200 лет после создания федерации, отнюдь не воспринимается в США как нечто архаичное. Хотя за два столетия полномочия правительства в Вашингтоне необычайно расширились, в США не забывают, что «...каким бы могущественным ни было федеральное правительство, оно все же обладает только такими полномочиями, какими оно было наделено конституцией в толковании Верховного суда США» ,

Слова «в толковании Верховного суда» употреблены не случайно, так как текст конституции — в том, что касается проведения границы между компетенцией союза и отдельного штата,— далек от совершенства.

Если исходить из того, что федеральная власть располагает только теми полномочиями, которые были переданы, или, точнее, уступлены ей штатами, можно было бы ожидать, что в Конституции США эти полномочия будут перечислены и их список будет исчерпывающим.

Перечисление в конституции полномочий федеральной власти должно было бы означать, что все, что не пере-числено, относится к компетенции штатов.

Разграничение компетенций между федерацией и штатами было проблемой очень сложной и несущей в себе семена будущих конфликтов — в основном связанных с принятием федерацией и отдельным штатом взаимоисключающих, или, по крайней мере, противоречащих один другому законов.

Известная «супермационная клаузула», или «клаузула о верховенстве», составляющая содержание раздела 2 ст. VI Конституции США, разрешила, казалось бы, эту проблему, но создала вместе с тем ряд новых. Среди них неясность ситуации, возникающей в том случае, когда конгресс США принимает закон или сенат ратифицирует международный договор, затрагивающий сферу взаимоотношений, правовое регулирование которых отнесено к компетенции штатов. Может ли быть компе-тенция федеральной власти расширена за счет компетенции штатов таким обходным путем?

История США была историей неуклонного усиления федеральной власти. Конечно, этот процесс не протекал на протяжении двух столетий с одинаковой интенсивностью. Рост влияния федерации стал особенно заметен в начале XX в. В 1920 г. оно было уже настолько сильно, что в решении по делу «Миссури против Голландии» Верховный суд США отказался признать недействительным федеральный закон, изданный с целью выполнения международного договора, но вторгающийся в компетенцию штата.

Расширение компетенции федеральной власти (а оно могло осуществляться, естественно, за счет сужения прав штатов) может быть прослежено и на десятках других широко известных примеров.

Борьба между федерацией, стремящейся расширить сферу своих полномочий, и штатами, стремящимися этого не допустить, шла долго и с переменным успехом. Так, в 1907 г. Верховный суд США не поддержал теорию «имманентных прав» ; в 1936 г., говоря, правда, только о внешних сношениях, осуществление которых всегда было прерогативой федеральной власти, Верховный суд США сделал примечательное заявление, указав в своем решении, что права федерального правительства в области внешних сношений никогда не зависели от тот, что признавала конституция США . К 1937 г., в связи с активной законодательной деятельностью президента Рузвельта, суды настолько широко толковали понятие компетенции федеральной власти, что некогда очень жесткое правило, по которому к этой компетенции относили лишь то, что указано в Кон-ституции США, практически утратило свое значение.

Процесс расширения компетенции федеральной власти продолжался и в дальнейшем.

В 1956 г. в решении по делу «Пенсильвания против Нельсона» Верховный суд США поддержал так называемую доктрину преимущественных прав конгресса (congressional preemption doctrine). Было, в частности, указано, что законодательная деятельность штатов не-допустима, если вторгается в область, где федеральный интерес очевиден .